對耒陽市小型農田水利建設的思考

郭興中 梁興東

（耒陽市水利局 衡陽市 421800）

耒陽市位于湘中東南部，地處衡陽盆地向南嶺山脈過渡地段、“衡邵干旱走廊”南端的丘陵山區。全市下轄31個鄉鎮、5個街道辦事處、1個省級經濟開發區，總人口140萬，總面積2 656 km2。該市也是一個農業大市，農業人口88萬人，占全市總人口62.9%，全市耕地面積92萬畝，人均耕地面積0.66畝。

全市大小河流79條，河流總長度1 203.94 km，水域總面積23.51萬畝，水資源總量為134.185億m3，人均占有水量10 322 m3。水資源在地域和時間上分布很不均勻，春夏之交連綿多雨易遭受洪澇災害，而夏秋之季炎熱少雨易形成干旱。年平均降水量為1 361 mm，4～6月是雨季，降雨相對集中，占全年雨量的40%以上；7～9月降雨相對較少，約占全年的20%。

1 耒陽市農田水利工程設施現狀

目前，耒陽市已建成歐陽海大型灌區總干渠1條64.5 km，東西支干渠各1條，計117.5 km，各類干支渠2212.42 km，各類斗農渠4 070.795 km，中型水庫3座，小型水庫270座，山平塘27 900口，堰壩1058處，電力提灌1 108處/16709 kW，水輪泵84處103臺，噴灌53處，泉井6 953處，其它工程4 009處。全市總蓄、引、提水量4.42億m3，有效灌溉面積58.51萬畝。這些水利工程的建成，為耒陽市農業發展打下了堅實的基礎。

2 成績與經驗做法

（1）主要工作成績。

近幾年，耒陽市重點抓好了大市鄉項目區、蔡子池項目區及新市鎮樹山村、周星村項目區的農田水利工程建設，累計完成土方 63 618 m3，砌石 4 177 m3，混凝土 11 243 m3，共完成工程投資772.45萬元。2010年山平塘清淤擴容工程項目完成山塘清淤952口，完成投資1 051萬元，新增蓄水量235.88萬m3，改善及恢復灌溉面積12 745畝，新增灌溉面積3 872畝，受益群眾2.93萬人。

（2）經驗與做法。

·加大宣傳，營造氛圍。充分利用媒體渲染、發放宣傳手冊等形式，對小型農田水利建設的政策、措施、管理、資金整合以及成效等進行宣傳報道，為小型農田水利建設創造了良好的輿論氛圍。

·加強領導，落實責任。耒陽市委、市政府始終把農田水利建設擺在農業發展的優先地位，成立了工作協調領導小組，負責統籌、協調農田水利建設工作。推行黨政“一把手”負責制，層層簽訂責任書，實行績效考核，做到任務明確、責任到人、落實到位。

·規劃先行，超前謀劃。緊扣小型農田水利建設目標，堅持科學規劃、技術可行、注重實效的原則，先后制定了《湖南省耒陽市農田水利建設綜合規劃報告》、《耒陽市農田水利建設實施規劃》等一系列小型水利發展規劃。充分聽取群眾的意見，堅持山、水、林、田、路綜合布置，節水措施配套與農業結構調整同步規劃，水源工程和田間工程配套建設，并與新農村建設、農業結構調整、產業開發相結合，發揮項目資金的最大效益。通過規劃，摸清了全市的農田水利設施現狀，理清了工作思路，找準了建設方向和重點，做到統一規劃、連片建設、整體推進、分步實施、講求效益。

·嚴查嚴管，確保成效。嚴格監管工程質量和進度。對建設資金，嚴把關口，專款專用，定期督查，一項一審，確保了資金使用效益。

3 存在的主要問題

隨著全市病險水庫除險加固項目工程的深入推進，水利樞紐工程帶病運行的狀況得到有效治理，但耒陽市灌區配套工程建設尚未納入國家投資計劃，小型農田水利工程建設更是嚴重滯后。當前，耒陽市小農水建設存在的主要問題有：

（1）小型農田水利設施老化失修現象普遍，有人用無人管問題突出。

當前使用的小型農田水利設施多數是20世紀60～70年代修建的，至今已運行40多年，老化破損嚴重，加之市、鄉鎮、村財力困難，缺乏必要的維修改造資金，小型農田水利基礎設施多數處于“農民不管了，集體管不了”的境地。據調查統計，大多數灌區渠系因淤積、崩塌造成渠道損毀達90%以上，渠系建筑物完好率不足30%，致使渠系工程輸水不暢通，有水難灌溉；小型水庫、山塘等水源工程淤積嚴重，淤積量占正常庫容的30%以上，嚴重影響了正常蓄水庫容；村組管理的泵站、塘堰等小型工程設施也因長期缺乏專人管理，設備、輸電線路時常被盜而無法發揮正常功能。

（2）農村“兩工”全面取消，農田水利建設的新機制尚未真正建立起來。

土地承包到戶、農村稅費改革后，用于農田水利設施建設的村提留不復存在，農業水費偏低且收取難度較大；取消農村“兩工”（義務工、勞動積累工），農民投工投勞急劇減少，導致農村水利設施建設陷入了既無資金又缺人力的尷尬狀態。在當前農民收入水平總體還比較低的情況下，農民尚沒有能力拿出一定數量的資金投入農田水利建設。且農村青壯勞力大都外出打工，老弱病殘在家種地和看管孩子，靠打工子女寄錢回家維持生計。農村“一事一議”的籌資投勞政策難以落到實處，同時由于農田水利設施公益性較強，受益管護的主體不明，多數群眾存在不同程度的等、靠、要的思想，缺乏主動積極性來改善自己的生產條件。

（3）農業生產效益低下，小農水投入嚴重不足。

·農民出資投勞難度大。一是勞動力價格顯性化。農民外出務工、經商，每天可以掙到（60～80）元，而在家參加小農水建設，則沒有工錢或只能象征性地得到一點兒工錢。農民出于生存和養家糊口的需要，往往不愿出力投勞。二是農業比較效益低。一畝水田單季產糧約450 kg，除去種子、化肥、農藥、機耕機割等費用，在風調雨順的年景，1年也許有（100～200）元的收入，但如果遇上洪澇或大旱，則要賠進數百元的種子、化肥、農藥錢。因此，在目前我國糧食作物價格偏低、農業生產效益不高的情況下，農民為降低生產成本，往往不愿出錢興修農田水利。三是農民種田已淪為副業。耒陽市人均占有耕地面積少，部分村組人均占有水田面積不超過3分，全家總共就1畝田左右，農民主要靠務工、經商等其他收入謀生，種田已變為農民的副業，農民出錢出工修建水利的熱情不高。四是“兩工”取消后，農村“一事一議”制度不完善，政策、法規鼓勵農民出工出勞力度不大。加之許多農民小農意識嚴重，只顧眼前利益，缺乏長遠考慮，農民出資投勞難度大。

·財政對小農水投入嚴重不足。大中型水利設施建設，因其舉足輕重，備受重視。而小型農田水利建設，因其小而未受到足夠重視。其實，小型農田水利建設猶如人體之毛細血管，大中型水利設施建設猶如人體之主動脈，它們是一個整體，二者只有相互協調、共同發展，才能充分發揮水利灌溉的整體功能。“渠首水飄飄，下面（田里）沒水澆”就形象地說明了小型農田水利不配套的弊端，也從反面說明了小農水配套設施的重要性。目前，水利投入著重于大江大河治理、病險水庫除險加固、農村安全飲水工程等方面建設。對小型農田水利建設投入很少，上級財政近3年撥給耒陽市的小型農田水利建設資金僅為663萬元。農民基本上還在用“大躍進”的水，耕種“學大寨”的田。耒陽市2009年夏秋冬三季連旱，農業生產損失嚴重，就是歷史欠賬太多給小型農田水利建設敲響的一面警鐘。

·社會資金難投入。小型農田水利建設屬于準公共產品，具有社會效益大、經濟效益差、投入產出周期久、回報年限長的特點。加之小農水項目多，規模小，社會資金投入風險大，小型農田水利建設吸引社會資金難。

·工程水費收繳難，以水養水瀕臨困境。農業稅取消后，水費收繳難度大，工程維修養護資金和管理單位正常運轉面臨困境。特別是從2007年起，耒陽市歐陽海灌區和3座中型水庫水費實行財政補貼后，各類水利工程基本上不再向農業用水收取水費。由于沒有養護資金，很多地方的（尤其是村組）小型農田水利管理處于無序狀態，管理和維護陷入缺錢少人的困境。

（4）資金分條塊使用，整體效益不明顯。

目前，耒陽市小型農田水利基礎設施建設資金，分別由財政、水利、國土等部門各自使用一塊，分割使用，零星打補。全市對資金的爭取和使用缺乏統一的規劃和統籌考慮。資金分條塊使用，導致整體效益不明顯，難以連線成片，形成規模效益。

（5）產權不明，責權利不清，管護難。

目前，耒陽市農業用水出現以下三個難點：一是農業用水供求矛盾突出。由于小型農田水利工程建設滯后，加之管護不到位或無人管護，農業用水的供應呈自生自滅自然狀態。每到用水高峰期，供需矛盾尤為突出。不少農民常常半夜起床去“攔水”（將水引進自家的水田），村干部則半夜蹲在渠道為百姓“守水”。二是用水秩序較亂。斗農渠及田間渠道的用水管理大多無專職管理人員，用水秩序混亂。由于無人負責斗農渠及田間渠道用水分配，用水隨意性大增，浪費水嚴重；又由于用水矛盾的難以調和性，群眾容易因爭水搶水引發糾紛。三是用水方式粗放。目前耒陽市大部分農民還是采用傳統的大水漫灌方式，灌溉方式落后，距節水型社會建設的要求還有很大距離。出現這些難點的深層次原因是產權不明，責權利不分。稅改前，小型農田水利工程主要由村組負責，部分由鄉（鎮）、縣（市）負責。稅改后，村組對小型農田水利工程的管護失去興趣，許多村組負責的小型農田水利工程呈現“無主”狀態。又由于農民種田比較效益低，農民護水意識淡化，“有水就種田，無水就拋荒”是許多農民的普遍心理。在這種情況下，小農水工程毀損嚴重，蓄水調水功能大大下降。

4 思考

（1）加強規劃，整合資金。

針對小農水工程資金零星、條塊使用，由水行政主管部門統一編制縣級以上小型農田水利規劃，并由水行政主管部門統一管理和使用小農水工程資金，形成規模效益。

（2）多元投入，建立機制。

小農水為 “準公共產品”，針對其投入嚴重不足的問題，明確規定省、縣（市）財政的出資比例，建立對小農水建設投入的長效機制。考慮到大多數縣（市）級財政的實際困難，適當提高省級財政的出資比例。同時，鼓勵具有經營效益的水庫、水塘以未來承包權、收益權為抵押，吸引社會資金參與小型農田水利建設，盤活水資源。規定農用水費收取、使用、管理辦法，實現以水養水，為小型農田水利工程建設的維護和水管機構（含用水協會）的運轉提供資金。

（3）政府主導，民辦公助。

針對小型農田水利建設量多面廣、農業比較效益低、農民自覺參與小農水建設熱情不高的現狀，政府（尤其是鄉鎮）在小型農田水利建設方面要發揮主導作用，深入農村，多做群眾思想工作，引導農民看長遠。同時將小農水建設的完成情況作為考核基層政府績效的重要指標。在政府主導、加強引導的同時，要充分發揮好農民的主體作用。按照“民辦公助”方式，政府進一步加大扶持力度，引導農民因地制宜興建小型蓄水、引水、提水、集雨等水源工程。

（4）清晰產權，明確責權。

針對不少村組小型農田水利“無主”狀態，對小型農田水利采用分類管理的辦法，清晰產權，明確責權利。具體分類管理辦法如下：對于農戶自用微型工程，實行“自建、自有、自管、自用”體制;對于小型公共水利工程，按水系和渠系組建農民用水協會等組織，實行用水合作組織的管理體制，收取相應水費，維持水利工程的日常管理和維護；對于純公益性小型水利工程，按照“政府不背包袱，群眾不增負擔”的原則，在所有權不變的前提下，采取拍賣、租賃、承包、股份的方式進行改制，推行“防洪保安，灌溉管理，綜合開發”三位一體的管理體制。按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，進一步放開建設權；通過承包、租賃、拍賣、股份合作等方式促進產權流轉，搞活經營，落實管護責任。

（5）一事一議，以受益村組為主體。

目前，“一事一議”制度在耒陽市實施，出現以下問題：一是以村為單位，議事群體過大，意見難以統一。二是弱勢自然小村組在“一事一議”中，無法與自然大村組博弈。調查中，我們發現，有些弱勢自然小村組的山平塘亟需小農水資金對其進行改造，但在“一事一議”的小農水項目討論中卻難以獲得平衡通過。三是一事一議的先建后獎補制度，資金直接獎補給村里，資金易落入部分村干部私人之手。因此，針對一事一議制度存在的問題，打破行政村界限，以小農水受益的自然村組為主體實行一事一議制度，財政獎補資金直接劃入受益的自然村組賬戶，減少中間流轉環節。

1冉文園.應重視農田水利工程建設［EB/OL］.保定日報電子版，http://news.bdall.com/epaper/bdrb/html/2009-02/24/content_64025.htm，2009-02-24.

2佘國云.創新農村水利公共服務體系 加快社會主義新農村的建設 ［EB/OL］. 湖南水利網，http://www.hnwr.gov.cn/news/html/2000/09/20000908173543-1.htm，2006-09-11.