淺論衡陽市小型農田水利工程建設管理

衡陽市水利局

1 基本情況

衡陽市是一個水利大市，通過多年的建設，目前己建成各類農田水利設施44萬多處，其中主要防洪堤有215條595 km，大型灌區1處，中型水庫29座，中型河壩水輪泵站、電灌站20處，小（Ⅰ）型水庫183座，小（Ⅱ）型水庫959座，塘壩43.96萬處，小型電灌站1.5萬處。總蓄引提水量27.351億m3，其中總蓄水量20.698億m3，有效灌溉面積332.6萬畝。

這些設施提高了基本農田抗御自然災害的能力，保護和改善了農村生態環境，是農村重要的基礎設施、農業生產的基礎條件和農民增收的基礎保障，也是農村經濟發展、社會穩定的物質基礎。但是這批設施大部分建于20世紀50～70年代，老化失修嚴重，效益衰減，配套率低，維護和管理困難。農村稅費改革取消農村義務工和勞動積累工后，原有的農田水利建設投入機制已不適應新時期經濟社會發展要求，投入下滑造成農田水利建設滑坡，已直接影響糧食安全和經濟社會發展，嚴重制約了農業綜合生產能力的提高。近年來出現的大面積干旱等情況，加大對農田水利建設投入尤為迫切，如何加強小農水工程的建設與管理，使之更好為“三農”服務，已成為亟待解決的問題。

2 工作情況

衡陽市小型農田水利建設開展的比較早，在2005年，該市衡陽縣作為國家小型農田水利工程建設試點縣，第一批開展了“民辦公助”小農水項目試點建設。2006年和2007年國家繼續加大小型農田水利建設力度，2006年中央和省級補助衡陽市小農水建設資金300萬元、2007年中央和省級補助435萬元，市縣兩級也相應安排了配套資金，農民投勞折資積極，衡陽市小農水建設全面開展。2008年初，按照上級部門的統一部署，各縣市區政府牽頭水利、發改、財政、國土、農業各個部門配合編制了《農田水利建設綜合規劃》，為小農水建設指明了方向。2008年國家小農水建設力度加大，衡陽市爭取中央及省級資金1 100萬元，共完成小農水建設投資2 298.5萬元。2009年衡陽市面對中央財政小農水補助專項資金大幅增加的新形勢，積極爭取小農水中央投資1 982萬元、省級投資243萬元，用于改善全市小型農田水利工程老化落后的局面，其中衡陽縣、衡山縣作為全省的小農水建設重點縣，總投資分別達1 602.3萬元、1 660.3萬元。2010年11月，衡陽市開始實施2010年小農水建設計劃，總投資達到5 412萬元，其中中央投資2630萬元、省級投資263萬元，其中衡陽縣、衡山縣、常寧市為小農水建設重點縣，投資分別達到1 802萬元、1 690萬元、1 642萬元。

小農水工程建設涉及到廣大農民群眾的切身利益，通過宣傳，使廣大農民群眾認識到開展小農水建設的重要性，激發他們支持、參與小農水建設的積極性，變“要我干”為“我要干”。小農水項目下達后，各縣市區水利局立即召開專題會議對工程實施進行研究部署，召開了鄉鎮主要負責人、受益村主要負責人參加的動員會、村組代表會和村民大會，把中央關于加強小型農田水利設施建設、支持農戶投工投勞開展小農水建設的精神傳達到家家戶戶，讓群眾成為政策的“明白者”，充分調動群眾的參與熱情。

小農水工程建設實施“民辦公助”，是以群眾自籌為主、國家支持為輔，按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔”的原則，農民是小農水建設受益的主體。采用“一事一議”的辦法籌集資金，由村、支兩委召開村民組長和村民代表大會，對村內小農水建設配套資金和勞力分擔等進行討論，形成具體方案和決議。在項目實施中，嚴格資金管理，提高資金使用效益，對國家、省、市、縣級補助資金在銀行設立專賬，實行專戶管理，按照項目計劃、合同、進度和質量撥款，嚴格執行報賬制度,做到專款專用。

在工程管護上，衡陽市堅持建管并重，積極推行小農水改制，以建立工程良性運行機制為重點，明晰工程所有權和管理權，落實管護責任，使農民成為小農水建、管、用的新主體。為保證工程長期發揮效益，各地加強了對工程技術指導和后續服務，多次組織專業技術人員，深入項目村對農戶進行技術培訓和指導，使之熟練掌握已建水利設施正常使用及管理技術要領。

近年來，衡陽市緊緊抓住國家實施小農水“民辦公助”項目的機遇，積極爭取中央和省級的支持，大力開展小農水“民辦公助”建設，推進小農水工程產權改革，充分調動了農民參與建設管理小農水工程的積極性，通過“民辦公助”的方式，使有限的財政資金發揮了“引導”作用，引出了小農水建管方式的一次變革。

3 取得的成效

小型農田水利工程項目的實施，極大改善了項目區人民群眾生產生活條件，推動了受益村、組經濟的發展和農民增收，促進了社會和諧與安定，深受農民群眾的歡迎和擁護，受益群眾非常感謝水利工作者為他們辦了一件好事，實實在在解決了根本問題。衡陽縣秋塘村干部群眾深有感觸地說：“我們這片70多畝農田已多年無法耕種了,一下雨就洪澇成災,田間渠這樣修，可解決了咱老百姓最大的生計問題”。

（1）經濟效益十分明顯。

“民辦公助”小農水項目的建成，改善了灌溉條件，提高了灌溉保證率，節約了水資源，促進了農業結構調整，從根本上提高了農業生產條件，切實保障了農業增產、農民增收。一方面，項目的實施改善了灌溉條件，確保了農業穩產高產。另一方面，項目的實施促進了種植結構調整，增加了農民收入。

（2）社會效益十分明顯。

生產條件的改善帶來的是農民生活水平的提高和項目區經濟社會的繁榮發展，“民辦公助”項目的建成，促進了和諧社會建設和新農村建設，社會效益十分顯著。同時，小農水項目的建成，大大緩解了項目區群眾用水困難的局面，用水秩序得到規范，爭水搶水現象不復存在，促進了社會安定與和諧。以前一到用水高峰，村民都去搶水，矛盾十分突出，甚至出現搶水傷人被拘留的情況，現在塘壩渠道修好了，爭水問題迎刃而解。

（3）生態效益十分明顯。

由于規劃科學合理，統籌兼顧。項目區建設采取抽水與蓄水相結合的辦法進行灌溉，避免了對水源進行直接抽取，有效保護了水源，促進了水資源良性循環。項目建成后，水土保持功效明顯，以前山丘區地形坡度大，水土流失嚴重，泥沙淤積量與日俱增，而完善排水設施后，規范了洪水的走向，減少了泥沙淤積量，使千畝良田實現了遇洪則排，逢旱則灌的良性循環，使昔日的“望天收”、靠天吃飯的現象一去不復返。

4 存在的主要問題

由于領導重視、措施得力，衡陽市小農水工程圓滿完成，為全市社會經濟發展起到了極大的推動作用。但也存在一些問題：

（1）小農水項目資金投入太少。

由于多年來國家對小型農田水利工程建設缺乏足夠的支持，“最后一公里”灌溉目前已是農業發展亟待解決的問題。衡陽市耕地點多面廣，地形地貌復雜，改善小型農田水利設施任務重、難度大、投入需求巨大，大大超出了農民群眾和各地政府財政的承受能力，雖然各縣市區都編制了《農田水利建設綜合規劃》，但由于資金不足，規劃基本不能實施，只有國家進一步加大這方面的投入才能更好地解決小型農田水利工程老化落后的局面。

（2）小農水項目地方配套比例較大。

由于衡陽市是一個農業大市、各縣市區財政困難，農民群眾也不富裕，地方財力十分脆弱，項目建設配套資金籌措困難。

（3）社會民營個體參與不足，資金投資渠道單一，沒有形成社會辦水利、全民辦水利的局面。農村實行稅費改革后，很大程度上減輕了農民負擔。但“兩工”（農村義務工和勞動積累工）取消后，國家投資有限，地方財政又沒有錢投入，“一事一議”存在難度，完善小型農田水利設施建設難成現實。

（4）管理體制不清晰，農民組織化程度低。

群眾勞力籌資難度大，參與積極性不平衡，協調矛盾多。計劃經濟時期，小型農田水利設施都是集體建、集體管，而且人們長期形成的觀念是重建設、輕管理，建管脫節。轉入市場經濟后，土地實行聯產承包責任制，但小型農田水利設施依然沿用集體組織建設、集體負責管理的模式。農民種的是“責任田”，用的卻是“大鍋水”，利益不直接，投資投勞顧慮重重，這必然影響水利工程的建設管理，直接造成了現有水利工程維修加固跟不上，新建工程速度慢、規模小，遠遠不能適應當前農業和農村經濟的發展，影響了農業結構調整、優質高效農業的順利進行。

（5）工程涉及面廣，工程整體規模效益難以形成，不能解決根本問題。

一個項目區農田水利搞好了，但是道路、電力、住房等其他設施不完善，農民留在家里務農的積極性還是不高，農田水利工程不能發揮應有的效益。

5 建議

綜合分析衡陽市現有水利工程的建設管理現狀、存在的問題和制約因素，提出以下幾點建議：

（1）加強小型農田水利工作組織建設和組織領導。

各級政府要加強對農村水利工作的組織領導，明確每年的農田水利基本建設任務與目標考核掛鉤，將該項工作列入各級政府年終主要目標之一進行考核。各級黨委、政府要切實加強對農田水利基本建設工作的領導，把農田水利基本建設列入重要議事日程，做到主要領導負總責，分管領導具體抓，認真分配任務，層層建立責任制，層層抓落實，把任務落實到單位和個人。同時，加強農村水利社化服務體系建設，理順和改革農村水利管理體制和運行機制，加大對小型農田水利工程的管理，積極支持農民自辦、聯辦服務組織。

（2）多渠道籌集資金，調動群眾積極性。

在爭取國家對小型農田水利基本建設資金投入的同時，必須出臺具體實施條例，明確各級政府應從預算內新增財政收入中增加安排部分資金，設立小型農田水利設施建設專項補助專項資金，并采取“以獎代補”的形式，對農戶投資投勞開展農田水利基礎設施建設給予獎勵補助，發揮好政府扶持資金的激勵、引導作用。此外，應積極引導和幫助廣大農民群眾提高認識,認真貫徹落實“誰投資、誰建設、誰管理、誰受益”政策原則，制定相應的法規、政策，保證農村集體將一定比例的積累資金用于農村小型農田水利建設,激發他們自覺投資投勞參加小型農田水利設施建設的積極性，引導農民和社會各界增加對農田水利的投入，廣泛鼓勵、吸納社會資金辦水利，努力促進農村小型農田水利事業發展投資多元化，確保水利事業持續快速健康發展。

（3）建設高素質的農村水利隊伍，大力普及節水灌溉技術。

采取多種形式和措施，努力構建一支高素質的農村水利從業隊伍，逐步建立健全符合農田水利隊伍建設，建立健全水利合作組織發展的框架體系。各級政府應盡快研究制定有利于節水灌溉發展的經濟補償政策和計劃用水、節約用水的管理制度和實施方案，促進水資源的高效利用。

（4）深化體制改革轉換運行機制。

根據不同地區和不同條件，通過拍賣、租賃、承包等多種形式，明確小型水利工程的所有權，放開建設權，搞活經營權，廣泛吸納社會資源，使小型農田水利工程的建設和經營走上以存量換增量、賣舊建新、良性運行、滾動發展的軌道。積極組建“用水者協會”進行管理的模式和體制，發揮農民自建、自管、自用的優勢作用。大力推行合同制供水，完善監督管理機制，確保小型農田水利設施的有效養護及其功能的有效發揮。要建立起以鄉村集體和合作經濟組織為基礎，以專業技術部為依托，以農民自辦服務為補充的多種經濟成分、多形式、多層次的服務體系。

（5）盡快實施灌區續建配套工程，疏通主干渠道。

近年各水庫除險加固完成了，但是由于主干渠道不通暢，灌溉水仍到不了農民的田間地頭，就算末級渠系搞好了，中間不通，也不能解決缺水問題。

農村水利設施仍比較脆弱，農田水利化程度低，農業抵御自然災害的能力較差,農村工程性缺水問題比較突出，加強小型農田水利工程建設任重而道遠。在下步工作中，衡陽市將積極拓寬融資渠道，在規劃布局上選擇干群基礎好、積極性高、水利基礎設施薄弱的地方，努力打造精品工程，民心工程。