邵東發展農民用水者協會淺析

羅成

（邵東縣水務局 邵陽市 422800）

前 言

邵東地處衡邵干旱走廊屋脊，俗有“滴水流三陽（邵陽、祁陽、衡陽），要水望斷腸”的諺稱，人口128萬，面積1 768 km2。境內水資源人均占有量為1 080 m3，低于國際缺水警戒線。特殊的地理位置和氣候條件，導致邵東縣水旱災害頻繁。為此，建國以來，邵東縣修建了8.1萬處水利工程，逐步形成了防洪、灌溉、排澇三大工程體系，為縣域經濟社會的發展做出了具大貢獻。但是自從20世紀70年代末農村實行家庭聯產承包責任制以來，農田水利工程由原來的年年由集體管理維修的良性運行狀態轉變為公建私用，用水大家爭，養護、維修、管理無人問的不良局面。工程管理主體缺位、錯位，掠奪式的使用，導致渠道越來越短、山塘越來越淺、河壩越來越險，工程效益持續下滑。如何組織用水分配？如何組織對小型農田水利工程的管護？如何確保農村飲水安全等新建的惠民水利工程可持續利用發展？是邵東長期以來要著力解決的難題。針對對農民直接受益、建得起、用得起、管得著的惠民工程，我們發動群眾實行民主管理、自愿參與、公平公正、非盈利性地組織開展生產生活的有效運行模式。自2005年以來，全縣已先后組建各種農民用水者協會120家，其中農村飲水安全工程用水戶協會40家，小型農田水利工程用水戶協會80家，成為一支推動農業生產、促進農業與市場聯結、增加農民收入、構建和諧社會主義新農村的農民專業經濟組織，為確保邵東縣新建和改擴建的農村飲水安全和小型農田水利等惠民工程的可持續發展起到了重要作用。

1 主要作法

（1）強化宣傳，著力培訓是搞好農民用水協會建設的前提。

為使農民用水協會這一有效的新生事物枝繁葉茂，不斷發展壯大。一是采取典型宣傳，組織村、組干部到岳陽鐵山灌區和邵陽市六都寨參觀新型的農民用水協會的組織機構和功能。二是試點宣傳。我們選擇群眾基礎好，對農業生產和惠民工程非常重視的村組，組建農民用水戶協會。如合興水庫農民用水協會和流光嶺禹家沖水庫農民用水協會，我們將這些用水戶協會的發展、作法及成功經驗通過報紙、電視臺、會議等形式進行廣泛宣傳。同時，近幾年來，抓住中央加大水利投資機遇，在爭取申報農村安全飲水工程和小型農田水利工程建設過程中，向項目區講明講透，只有成立農民用水者協會，工程才能長期運行，如2002年范家山節水試點項目，2005年、2008年、2009年小農水項目，2010年及2011年小農水重點縣建設項目，均是事前宣傳發動成立協會組織經實踐，協會這種運行模式，效果良好，并逐步得到農民的歡迎。三是培訓隊伍。采取層層培訓抓落實的辦法，培訓用水戶協會管理人員，并派人到省、部里學習，據統計，邵東縣先后派了近20人到省水利廳和水利部舉辦的農民用水戶培訓學習。這些培訓人員回到家后，按水系和灌區培訓協會及基層管理人員，使這些管理人員能熟悉了解國家的法律法規，熟悉灌溉用水管理、工程管理和財務管理等方面的知識，據統計，全縣共辦農民用水戶協會培訓班8期，受訓人員近千人，為協會運作和發展打下了扎實的能力基礎。

（2）平等自愿、公開民主是搞好農民用水戶協會建設的基礎。

農民用水戶協會是社會民間自愿合作組織，因此要成立農民用水協會，必須首先征求農民用水戶意見，讓他們了解成立協會的必要性、可行性，以及協會的作用，會員的權利、義務等，用水戶協會灌溉范圍內的農民都有資格選擇是否加入協會的權利。通過理論講座、宣傳發動，邵東目前成立的農民用水戶協會，做到灌溉范圍內農民100%加入協會，成立的用水戶協會作為獨立的社團法人，在政策和法律范圍內享有自主管理的權利，任何組織和個人不能干涉協會內部事務，協會只接受政府、水行政部門和會員的監督。邵東縣農民用水協會全部民主選舉產生協會會長、副會長、秘書長等。協會領導成員現任村干部占12%，曾任村干部占36%，普通農民占52%，真正做到了農民自主管理，協會內部事務由全體會員或者是他們的代表共同參與決策，按照“一事一議”的方式進行，體現大多數會員的意志，用水戶協會所有會員均享受男女平等的權利，由于男性大多數外出打工，女性在農業灌溉中承擔的工作比較多。因此，邵東縣農民用水戶協會中，女性當會長的占55%。用水小組組長女性占42%。邵東縣農民用水戶協會的管理是公開透明的，每個協會均定期向全體會員公布工作情況，張榜公布每戶灌溉面積、灌溉水量、應交水費及協會財務收支情況，接受會員的監督。如合興水庫農民用水戶協會印制了 《合興水庫農民用水戶手冊》、《收費收入登記卡》，始終堅持公平、公正、公開的原則，做到水量、水費、水價三公開。

（3）領導重視、部門配合是搞好農民用水戶協會建設的重點。

農民用水戶協會是農民自發組建的社團組織，是不以盈利為目的公益性服務型組織，它的組建和發展離不開政府的支持和各部門的配合，因此用水戶協會應具有社團法人資格，在當地民政部門登記注冊，具有完全民事行為能力。可以在工程建設、用水管理中扮演業主的角色，有利于接受政府部門的投資，在工程規劃、設計、建設和管理中發揮重要的作用。為充分發揮這一新生事務在農田水利灌溉管理中的中堅力量，邵東縣委、縣政府高度重視這項工作：一是組織力量進行調研，及時總結經驗加以推廣；二是成立由縣長任組長，農業副縣長為副組長，農業、水務、民政等相關職能部門一把手為成員的農民用水戶協會領導小組，領導小組下設辦公室；三是改善條件，采取民辦公助的辦法，每個農民用水戶協會經驗收合格，由縣政府獎勵5萬元，支持協會搞計量設施，增加田間工程投入，提高灌溉工程設施基礎能力；四是出臺政策，2002根據國務院《水利工程管理體制改革實施意見》，邵東縣出臺了《水利工程管理體制實施辦法》，文件明確指出探索建立以各種形式農村用水合作組織為主的管理體制。這些政策的出臺為推動用水戶協會的發展提供了保障，為農民用水戶協會的發展創造了穩定的可持續發展環境。同時各部門緊密配合，通過協作，特別是民政部門在協會的培育、指導、扶持，政策指導等方面，給予了大力支持，秉著“依法登記、分類規范、正確引導、發揮作用”的管理思路，對農民用水戶協會及時進行登記備檔。同時對于法人條件不具備的農民用水戶協會，根據《社會團體登記管理條例》的規定，為了鼓勵農民用水戶協會健康發展，民政部門降低門檻，進行備案登記。由于民政等職能部門的大力支持和緊密配合，邵東縣農民用水戶協會發展勢頭強勁。

（4）規范管理、明晰產權是搞好農民用水戶協會建設的關鍵。

邵東是一個農業大縣，水利工程點多、面廣、量大，為使農民用水戶協會自覺服務和服從全縣經濟發展大局。一是依法選舉和登記，對條件成熟的農民用水戶協會公開民主選舉產生協會會長、副會長和秘書長，明確用水戶協會管理委員會職責，會長、副會長、秘書長等職責，及時進行登記，使其正真實現自主經營，強調機構的獨立性、合法性和操作性。二是規范管理，界定產權，邵東所有農民用水戶協會都制定了《農民用水戶協會章程》、《財務制度》、《灌溉管理制度》、《工程管理制度》、《經營管理制度》、《水費計收、管理使用與獎懲制度》、《水價制度》、《水量分配、轉讓、管理制度》、《監督、審計制度》等12項規章制度，同時每個協會的組織機構都張榜向社會公布，如合興、禹家沖水庫農民用水協會經過近兩年的實踐，管理體制越來越明確，特別是對水費的征收、人員報酬標準、供水管理等都做了非常詳盡的規定。其次按照屬地管理原則，縣鄉兩級人民政府對成立的農民用水戶協會及時將水庫渠道及其附屬建筑物移交給協會管理，并以政府文件下發。將水工程灌溉設施經營管理權移交給協會后，增強了農民的主人翁意識，調動他們參與灌溉設施維護管理的積極性，協會利用灌溉設施積極開發多種經營，如簡家隴鄉合興水庫農民用水戶協會通過與鄉政府簽訂合同，承包水庫養豬、養鴨、利用豬糞養魚，走立體化開發之路，租賃荒山50畝種草養魚，自籌資金興建魚池15口，通過全方位開發，該協會可年創利5萬元，確保了協會基本運行費用，增強了造血功能。三是積極探索，不斷創新。邵東地處衡邵干旱走廊腹地，水資源短缺，水環境惡化。如何發揮協會在水資源配置、水權轉換中的基礎性作用，積極探索協會的生存發展之路。一是爭取村財鄉管、組賬會管的財務管理模式現象。即將用水組（受益村）的組級財務交由用水戶協會統一管理，各用水組將用水戶繳納的所有水費交給用水戶協會，由協會為各組建立獨立賬目，各用水組的用水管理、工程維護開支嚴格按照協會章程和財務管理辦法執行。同時積極推進“一事一議”和水利建設管理制度和水費計收制度改革等，這種模式改善了干群關系，如流光嶺禹家沖協會采用該模式，群眾節約水費開支10元/畝。二是改革水價，如合興水庫農民用水戶協會等堅持公平、公開、公正的原則，實行計時、計量、水費三公開，推行水進地、配水量進地、計時本進地的三辦法，落實供水用戶、配水用戶、量水用戶、建賬到戶和收費到戶的五到戶宗旨，杜絕了搭車收費、亂攤派、亂漲價及人情水的現象，全面實行三費合一的價制水價，在規定定額內實行標準水價，超定額實行累進加價收費，規定范圍內用水每畝收12元，超標準10%～50%，加收30%，超50%～80%，加價60%，超80%以上加價100%，同時一費開票到戶、一票收費到戶、在統一開票和收費到戶的基礎上，落實分級使用的管理辦法。成立農民用水戶協會的地方，水費100%收繳水庫，水事糾紛明顯減少，據統計有農民用水戶協會的鄉村水事糾紛比沒有成立農民用水戶協會的地方下降85%，同時提高了村民的節約用水意識，大家都能自覺遵守協會規章，放份內水、明白水。其次恢復了灌溉面積，合興水庫原萎縮灌溉面積1 000畝，自成立協會恢復增加灌溉面積910畝。再次是解決了工程管理主體缺位、錯位的現象，小（Ⅰ）型水庫全面落實了“三位一體”管理模式，實現了“有人防汛、有人抗旱、有錢養人”的目的，充分調動了農民自己的事自己辦，自己的工程自己管的積極性，保障了工程效益的發揮。

2 現存問題及對策

2.1 現存問題

（1）基礎設施差，工程配套不完善。在邵東縣已實施小型農田水利工程區域成立的農民用水協會，他們管理的水利工程基礎設施較好，其他絕大部分協會從政府手里接過來的水利設施，普遍存在工程破損嚴重，配套不完善，維修困難，協會運行資金短缺，舉步維艱。

（2）部分協會對政府財政水利投入強烈不滿，積極性嚴重受挫。近幾年來，國家雖然加大了對水利基礎設施的投入，但投入部門多達10多家，存在多頭建設、重復建設等突出問題，工程投資不合理，資金的效益不能充分發揮，也不能形成合力。集中力量辦大事，解決突出問題，存在形象工程，甚至“豆腐渣”工程，老百姓對此強烈不滿，特別是那些得不到扶持的農民用水協會，反響更強烈，群眾參與管理且急于改造的水利工程，卻不能優先得到更新改造。

（3）水量計費很難推行，按畝定費不合市場規則。已經改造的水利工程，計量設施粗陋；未經改造的水利工程，絕大部分沒有計量設施，只有按畝定費，放多放少一個樣，風調雨順年與干旱年一個樣，群眾對此意見很大，矛盾很多，水費難收繳，符合市場規律的階梯式水價很難推行。

2.2 建設對策

（1）政府要捆綁各有關部門的水利投入資金，重點扶持已建和擬建農民用水者協會，對其所管理的水利工程進行大力改造，以改善硬件基礎設施條件，提高社會參與協會建設的積極性。

（2）使農民用水協會真正成為具有法人資格的獨立組織，對工程申報立項、管理有自主權，作為一個獨立核算機構收取水費，主要用于管理人員工資、維修費用和管理費用，實行賬戶公開，用多少水繳多少錢。

（3）規范量水計價與使用辦法，在改善和配備量水設施的前提下，規范量水，以量水量計價，農業用水按方收費，推行兩部制水價收費辦法。

（4）簡化小型農田水利建設招投標手續，盡可能讓國家有限的水利投資真正用到項目改造上。