培育領導干部的法律信仰

○章惠琴

經過三十多年不懈的努力，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系基本形成，我國的法律制度建設取得了巨大的成就。但不可否認的是，不管是老百姓層面，還是政府公務人員層面，法律在社會生活中并沒有被很好的實施，法律遠沒有成為人們自覺行動的準則和正義的追求。各級領導干部處于黨和國家各個層次的領導崗位，是重大問題的決策者、組織者和實踐者，必須首先培育法律信仰，自覺地在憲法和法律的范圍內活動，善于運用法律手段解決問題和矛盾，才能逐步帶領全體公民提高法律意識，培育法律信仰，推動我國經濟、社會各項事業順利發展。

一、我國法治建設取得重大成就

新中國成立以來尤其是改革開放后，我國法治建設取得了舉世矚目的成就，從國家層面看，政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的各個方面都從過去的無法可依到目前整體上實現了有法可依，從公民個人層面而言，老百姓的權利也有了較為全面系統的法律保障，所以在全國人大十一屆四次會議第二次全體會議上吳邦國委員長宣布，中國特色社會主義法律體系已經形成。中國特色社會主義法律體系部門齊全、層次分明、結構協調、體例科學，以憲法為統帥，由憲法相關法、民法商法、行政法等七個法律部門，法律、行政法規、地方性法規等三個層次法律規范構成。截至2011年2月底，我國已制定現行有效法律239件、行政法規690多件、地方性法規8600多件，其中省、自治區、直轄市制定的有效法規約5079件，省會市及較大的市制定的有效法規約2500件，民族自治地方制定的有效自治條例和單行條例約786件，經濟特區制定的有效法規約237件。經過30年不懈的努力，死刑核準制度、再審制度、執行制度、人民陪審員制度、法官制度、公開審判制度、未成年人審判制度、司法管理制度、司法救助制度等一系列制度被相繼制定和出臺，司法、執法制度都得到了很大的發展和完善，基本形成了有中國特色社會主義的司法、執法制度。

二、領導干部缺乏法律信仰的根源

二十多年的普法教育基本完成了讓民眾、讓干部知道法律懂法律的任務，但是引導和培育人們的法律信仰和法治理念，形成全社會良好的法治氛圍依然任重而道遠。

1.法治傳統文化缺乏

中國古代及近現代社會講的是“情、理、法”，法居最末，法律的作用僅限于“治民”、“防民”，進而維護封建帝王統治，法治從來不是中國社會的傳統。正如鄧小平同志指出的“舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少。”、“我們國家缺少執法和守法的傳統”。新中國的成立為社會主義法制建設開辟了道路，但隨著50年代法律虛無主義的泛濫，尤其文革“砸爛公檢法”，我國的法制建設走向低谷。總之，根深蒂固的權力本位觀念和封建特權“官念”潛移默化地影響著一些領導干部，在這種權力本位的價值體系的影響下，自然會認為法律在社會權威體系中并不是最終的權威，自然會產生權力高于法律的人治觀念，當然談不上對法律的信仰和崇拜了。

2.法律工具主義盛行

過去我們過分強調“法律是統治階級意志的體現”、“法律是統治階級的工具”，法律工具主義大行其道，使得很多領導干部對于法律的認識局限在法律是國家和政府管理社會的工具，往往對法律采取機會主義的態度，有選擇地運用法律，當需要用法律約束他人的行為時，就積極運用法律；當需要用法律約束自身行為時，就會想方設法繞開法律，變通法律，甚至放棄、違反法律。從某種意義上說，法律確實是政府管理社會的工具，但是法治社會里，必須承認政府首先是法律的工具，政府和百姓都要站在法律之下，平等地接受法律的管轄，政府和百姓都應遵守法律、尊重法律。其次，法律不僅僅是政府管理社會的工具，法律還是正義的象征，是公共生活的基本準則，有其獨立的價值。

3.法律運行存在缺陷

一方面，社會的快速變革和發展使得憲法和法律缺乏應有的穩定性，立法技術的粗糙使法律形同政策，缺乏應有的操作程序使執法者無所適從。另一方面，以言代法、以權壓法、濫用職權、徇私枉法、有法不依、執法不嚴的現象仍然不同程度地存在著，導致一些領導干部在行使職權時，往往覺察不到法律的存在。2011年各級法院共審結一審行政案件13.6萬件，共審結國家賠償案件2035件，決定賠償金額5019萬元，更大數量的違法行政行為，或被制止在萌芽狀態，或被糾正在行政機關內部。法律的實施狀況并不理想，法律尚未發揮其應有的作用，也使領導干部對法律產生了懷疑、疏遠和鄙視，法律信仰就缺少了產生的情感基礎。

4.干部法治教育系統性不足

各級組織部門、黨校對干部法治教育尚缺乏系統設計。在黨校主體班教學中，經濟、社會管理等實用類課程多，法律類課程較少，培訓時間在一個月左右的培訓班安排一門法律類課程成為常態，有的干部培訓班甚至不設法律類課程。設置的法律課程多為新法解讀類或者依法行政類課程，甚少有法學理論、民法、經濟法類課程，內容單一，缺乏系統性。比如，北京市委黨校第4期區縣局級領導干部研修班，教學時間為3個月，開設的法律類課程只有《社會主義法治理念》課程；第2期中青年干部綜合培訓班開設的法律類課程只有《中國特色社會主義法制建設若干問題》；第40期中青年干部培訓班教學時間為3個月，但是沒有開設法律類課程。

三、加快領導干部法律信仰培育

法律信仰作為法律精神層次的最高形態，是法治的根基，法若不被信仰，則形同虛設。領導干部在我國政治、經濟和社會生活各個方面處于主導的地位，領導干部的法律信仰狀況將直接影響著我國法治國家建設的進程。

1.進一步完善法律體系

中國特色社會主義法律體系已經形成，但是它是開放的和發展的，中國目前正處在社會轉型期，法律體系所具有的階段性特點也決定了法律的立改廢將常態化，今后仍需根據社會發展的需要繼續制定新的法律，修改原有的法律，廢止過時的法律，使法律體系不斷健全和完善。法律的制定和修改要更科學，更貼近經濟社會現實，消除法律內部沖突，維護法律權威，同時，還要推進立法民主，進一步開拓公眾參與的渠道，使法律能為大多數人接受和信服，自覺維護法律的權威。

2.創造良好的法治環境

法律的生命力在于實施，中國特色社會主義法律體系的形成，總體上解決了無法可依的問題，在這種情況下，特別要強調有法必依、執法必嚴、違法必究的法治原則，必須進一步推進政務公開，監督制約，提升反腐力度及水平，改變考評政績的機制和指標，必須采取積極有效措施，切實保障憲法和法律的有效實施，創造一個良好的法治環境，一方面使領導干部能面臨嚴厲的法律監督，另一方面也使領導干部能在良好的法治環境下接受熏陶，逐步提高法治意識。

3.加強領導干部法治教育

黨校、行政學院作為干部教育的主陣地，必須重視加強領導干部的法治教育，培育領導干部法律信仰。

一是需加大干部法治宣傳教育力度。建議組織、宣傳、黨校等部門通力合作，將干部法治宣傳教育嚴格納入干部教育培訓規劃，加大干部法治教育力度。統籌制定領導干部三年法治宣傳教育計劃，解決領導干部法治宣傳教育內容重復、單一，系統性不強的問題，可按不同層級、不同崗位等分類設定宣教對象，按法學理論、部門法知識、新法解讀、法治實踐等分類設定宣教內容，按自學、在線學習、黨校培訓、法治講座等分類設定宣教形式，增加黨校（行政學院）重點主體班次的法律培訓課程。

二是需創新干部法治宣傳教育形式。法治專題講座講授的多是法條和原理，領導干部不能很好了解法律的發展動態、法律在社會中的運行以及人們守法、用法和法律監督的狀況；在課堂之外，領導干部也很少接觸法律援助等直接的法律實踐，甚至很多領導干部從來沒參觀過法庭。因而，對法律的理解停留于形式，對法律價值的體驗很少，不能真正理解法律所代表的正義和秩序，難以形成對法律的信仰。因此，建議組織、宣傳、司法、黨校等職能部門加強合作，推動干部法治教育改革，改革法治教育方法老套問題，增設法治實踐課程。通過模擬法庭、旁聽庭審、參觀監獄、參與法律援助等法治實踐活動，增強領導干部的法律體驗。領導干部只有認識到法律在生活中的重要性，進而形成對法律的強烈需求以及與法律有關的各種事物的強烈需求，法律才會被越來越廣泛地應用，法律在社會中的地位才會越來越高。

三是需轉換干部法治宣傳教育重點。通過法治教育使大多數領導干部都達到具有很全面的法律知識的程度，幾乎是不可能的，領導干部也沒有必要一一掌握汗牛充棟的法律條文。當前領導干部的法治教育在普及基本法律知識的同時，應著眼于領導干部法律信仰的培養，要使領導干部將法律規則的要求內化為自覺的行動，將法律規則視為指引與評價自己行為的標準。建議組織、宣傳、黨校等部門加強溝通，在對領導干部進行法治宣傳教育時應著重從理念上入手，當前領導干部中權利意識、契約精神和程序正義理念還比較缺乏，應成為領導干部法治教育的重中之重。第一、權利意識。權利是法的內核，政府作為權力的行使者，必須首先樹立權利意識，帶頭尊重個體的權利，倡導人人積極主動行使自己的自由等權利，同時尊重他人的權利，這樣正義理念中的權利意識和相互性才能在公眾中得到真正認同，才能推動領導干部法律信仰的培育。第二、契約精神。契約意識是一種平等、守信的品格，是法治社會信用土壤的主要基礎，只有當平等觀念和契約精神日益深入人心，特權的生存空間才能被壓縮，法治國家才可能建成。第三、程序正義理念。程序正義和實體正義一起構成了正義的完整內涵。很多領導干部對實體正義情有獨鐘，而對程序正義卻理解甚少。應普及程序正義理念，只有使廣大領導干部逐漸具備程序正義的觀念和追求程序正義的法律素質，才能真正邁向法治。因此，對領導干部應加強法學基本理論、憲法基本理論、民法基本理論等基礎法律課程的宣傳教育。

沒有社會公眾尤其是領導干部對法律的信仰，法律就會沒有權威，猶如一紙空文，即使建立再完備的法律制度也無法形成一個國家的法治精神。但是領導干部的法律素養提升并不僅僅是教育問題，法律的生命力在于實施，中國特色社會主義法律體系的形成，總體上解決了無法可依的問題，在這種情況下，特別要強調有法必依、執法必嚴、違法必究的法治原則，必須進一步推進政務公開，監督制約，提升反腐力度及水平，改變考評政績的機制和指標，創造一個良好的法治環境，使領導干部能在良好的法治氛圍中逐步提升法律素養。