關于完善合資鐵路委托管理的思考

劉進生

在當前鐵路大建設時期，以鐵道部和省市地方政府為主合資建設鐵路已成為主要模式。這一模式不僅使鐵路建設能更好地融合地方經濟發展大局，更為大規模鐵路建設提供必要的資金保證。該模式在實踐中基本實現了初衷，形成了一些有益的經驗，但也產生了一些問題需要進一步改進和完善。

一、合資鐵路和合資鐵路委托運營管理

1、合資鐵路指鐵道部與其他部委、地方政府、企業或其他投資者合資建設和經營的鐵路。合資鐵路起步于20世紀80年代初，初衷是調動地方和企業投資鐵路的積極性，解決鐵路建設資金短缺問題，加快鐵路和地方經濟發展。20世紀90年代以來，合資鐵路對鐵路路網增長的貢獻率超過了國鐵，成為實現鐵路路網發展的主要因素。它對于調動和發揮各方面積極性，多渠道籌集資金，加快鐵路和地方經濟發展，具有重要的意義。

2、合資鐵路委托運營管理是把合資鐵路的運輸資產經營與運輸生產經營相分離，即合資鐵路公司負責運輸資產的專業化經營，運輸生產業務委托給鐵路局專業化經營，實行經營管理目標責任制。具體操作中一般在合資鐵路建成后，由相關合資鐵路公司和相關鐵路局簽訂委托運輸管理協議，確定委托運輸管理的范圍、內容、雙方權責，規定收入、費用發生和結算方式，劃分安全管理責任以及雙方履責期間勞動用工、土地管理和知識產權等有關事項。

二、實行合資鐵路委托管理的必要性

目前，相當一部分合資鐵路公司和鐵路局在嚴格執行國家、鐵道部有關鐵路運輸管理等法律法規和規章制度的前提下，本著平等自愿、互利共贏的原則，就有關委托運輸管理事宜簽訂協議。之所以實行委托管理，主要出于以下因素：

1、是運輸調度集中統一指揮的需要。出于行業特點，合資鐵路只有納入整個全國鐵路網才能實現功能發揮最大化，只有將其納入運輸調度集中統一指揮才能防止運輸混亂。

2、是鐵路行業專業管理的需要。鐵路運輸各個工種都有其專業性的特點，對合資鐵路實行委托運輸管理可以充分發揮國鐵在鐵路運輸專業管理方面的優勢，減少不必要的損失。

3、是實現鐵路運輸安全的需要。我國國鐵經過多年實踐，對于鐵路運輸安全管理已經形成了一整套行之有效的管理模式，通過實行委托管理可以使運輸安全處于有序可控狀態。

4、是充分利用市場機制配置運輸資源，降低運營成本的需要。

5、是提高效率、效益的需要。實行委托管理可以充分利用鐵路局人力資源，使合資鐵路減少投入，精簡機構，降低成本，提高效益。

三、當前合資鐵路委托管理中存在的問題

1、簽訂的委托管理協議存在不足

（1）協議形成機制有待優化。在協議制定過程中，一方面合資鐵路的股東各方應充分參與，集中體現各方的共同意愿，消除在今后管理過程中可能帶來的矛盾和弊端。另一方面合資鐵路公司和鐵路局雙方雖然法律地位平等，雙方不存在行政隸屬。但在現有鐵路政企不分的管理體制下，合資鐵路公司的法律主體地位往往無法充分體現，也使委托管理協議簽訂帶有濃厚的行政色彩。

（2）協議的內容有待細化和明確。現有協議基本套用一個模板，內容大同小異，未能充分體現各家合資鐵路公司的具體差異。總協議項下的具體項目協議條款還有待進一步具體細化和明確。

（3）協議的落實有待進一步加強。在實際履行中，部分協議條款未能得到完全履行。引起合資鐵路公司及其地方股東的不滿。

2、委托管理工作機制有待進一步規范

（1）思想認識有差距。在實際委托管理工作中，相當一部分受托站段沒有工作積極性。現在國鐵站段仍然實行的是收支兩條線，受托站段認為：多管事了，但上級撥給的成本費用沒有增加或增加的根本不夠；對合資鐵路公司的性質，對全委托管理的模式理解不盡相同；委托管理過程中存在只要權利不要義務，只要安全不要效益的情況，有的甚至抱著“有沒有運量無所謂”、“沒運量更安全”的態度。部分受托單位不能達到職工配置標準，不同程度存在專業性培訓不足，相關的業務水平和工作能力難以適應崗位要求。

（2）設備維護不及時。個別受托單位對合資鐵路設備的維修保養未能按國鐵的標準進行作業，減少人力物力的投入，有的設備發生故障后，受托單位要么要求委托單位增加維修費用，要么拖延維修時間，甚至停止使用。

（3）溝通協調不順暢。實行委托管理后，許多受托單位在向上級報告有關運輸生產、經營指標完成情況的同時未及時向委托公司提供。受托單位與合資鐵路公司之間在其他事務方面也有溝通協調不順暢的問題。

3、經營職能被弱化

在全委托管理模式下，運輸管理工作由各運輸站段承擔，但作為獨立法人企業及市場經營主體的合資鐵路公司，經營管理工作卻成了另一張皮，無形中被弱化了。一方面受托站段在接受上級考核時，在安全和效益兩者之間，受托站段更關心前者；另一方面，委托公司雖關心企業效益，卻缺乏具體抓手，相關工作無從開展。從而導致合資鐵路公司的經營工作受到冷落。部分合資鐵路公司與委托以前相比，甚至出現效益下滑。而由于委托管理協議未能對合資鐵路公司經營的各方面實現全覆蓋，也導致其在土地、房產等方面資產收益受到影響。

四、進一步改進和完善合資鐵路委托管理的思考

1、完善委托管理協議。簽訂以前充分協商，相關各方達成共識。完善協議內容，細化、明確具體標準和協議條款。簽訂之后充分履行。

2、突出委托單位的法人主體地位。受托單位應定期提交運輸收入數據，定期提交設備檢查報告。完善管理制度，控制大修、更新改造的費用支出。使合資鐵路公司及時掌握公司設備、資產狀況，充分發揮監督職能。

3、進一步完善激勵約束機制。在委托管理中鐵路局應加強對受托站段的考核檢查，突出委托工作目標和任務，將合資鐵路公司的運營任務目標納入站段績效考核范圍中。進一步明確委托責任和目標，將合資公司收入指標納入站段年度運輸收入指標中，按照站段的月度（年度）任務進行考核，以激勵受托單位切實完成運輸收入。

在明確委托方和受托方的權責界限的基礎上，按照權責對等原則對公司經營和安全結果進行客觀評價和考核。鐵路局應根據受托站段的實際投入列足成本費用，在對受托站段進行考核的時候，要充分征求合資鐵路公司的意見及建議，提高受托站段對委托管理工作的重視程度，利用精神獎勵和物質獎勵等手段，調動受托單位的工作積極性。

4、制定完善合資鐵路公司各項管理辦法。制定合資鐵路設備運營安全管理監督管理辦法，明確安全管理和監督職責。就房屋、土地等資產的管理，制定具體的管理制度，落實資產管理責權。具體出借出租的審批程序、收益分配，規范土地房產等出借出租行為，防止資產和收益流失，確保合資鐵路公司的資產收益完整。

（作者系上海鐵路集裝箱中心站發展有限公司副總經理）