關(guān)于加強(qiáng)我國旅游市場監(jiān)管的若干建議

張兆安

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展和人們生活水平的日益提高，全國的旅游業(yè)不僅得到了快速發(fā)展，而且還逐步成為了全國以及一些地區(qū)新的支柱產(chǎn)業(yè)，并在很大程度上拉動(dòng)了國內(nèi)消費(fèi)的增長和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但是，在這個(gè)發(fā)展過程中，我國的旅游市場也出現(xiàn)了一些不利于旅游業(yè)健康發(fā)展的問題。例如：虛假宣傳，名不符實(shí)；低價(jià)競爭，最后指定強(qiáng)迫消費(fèi)；違規(guī)操作，不按程序規(guī)范實(shí)施；管理混亂，存在掛靠轉(zhuǎn)賣現(xiàn)象；誘騙消費(fèi)，高額返還消費(fèi)回扣；服務(wù)低劣，從業(yè)人員素質(zhì)不高等；門票大漲，旅游成本快速上升等。所有這些問題的產(chǎn)生，究其主要原因，基本上都集中在：市場監(jiān)管體系不夠協(xié)調(diào)完善；地方利益和急功近利現(xiàn)象不少；旅行社準(zhǔn)入門檻過低；旅行社和導(dǎo)游雇傭關(guān)系存在問題；部分不法旅行社、導(dǎo)游、商家互相勾結(jié)榨取暴利；還有對違法違規(guī)現(xiàn)象處罰不嚴(yán)等。

目前，從國家到各級地方政府層面來看，都已經(jīng)相繼出臺(tái)了一系列整頓和加強(qiáng)我國旅游市場監(jiān)管的法律法規(guī)，有關(guān)旅游市場的監(jiān)管部門，也對旅游市場的各種違法違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行了必要的處理。但是，從進(jìn)一步推動(dòng)我國旅游業(yè)健康發(fā)展的要求出發(fā)，進(jìn)一步加強(qiáng)我國旅游市場的監(jiān)管不僅顯得越來越重要，而且也顯得越來越必須。為此，提出以下六個(gè)方面的建議：

一、建立完善統(tǒng)一的旅游市場協(xié)調(diào)監(jiān)管體系

我國旅游市場的監(jiān)管，不僅涉及多個(gè)政府部門，而且還涉及相關(guān)的協(xié)會(huì)團(tuán)體，因此，也就迫切需要建立起統(tǒng)一的旅游市場協(xié)調(diào)監(jiān)管體系。針對目前的監(jiān)管現(xiàn)狀，建議由各級政府牽頭，旅游主管部門、工商、稅務(wù)、物價(jià)、質(zhì)監(jiān)、人社、商務(wù)委、公安、交通、環(huán)境衛(wèi)生、外匯管理等部門及消費(fèi)者協(xié)會(huì)、有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)和旅游景區(qū)管理部門等參與的統(tǒng)一的旅游市場協(xié)調(diào)監(jiān)管體系，明確各自職責(zé)，重點(diǎn)是要強(qiáng)化協(xié)作運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)和配合，不斷提高監(jiān)管的綜合執(zhí)行能力。

二、抓緊規(guī)范和完善旅游行業(yè)的管理體制

目前，各級政府的旅游主管部門、包括作為政府派出機(jī)構(gòu)的各風(fēng)景區(qū)管理部門，都是旅游市場監(jiān)管的主要職能部門，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的政企分開、政事分開和管辦分離。因此，要將加強(qiáng)旅游市場監(jiān)管的職能，作為政府旅游主管部門的主要職責(zé)，也可以將所屬、所管的企業(yè)或事業(yè)性質(zhì)的旅游經(jīng)營單位實(shí)施剝離脫鉤。同時(shí)，還可以參照其他政府部門的監(jiān)管體制模式，一些地區(qū)的政府旅游主管部門也可以實(shí)行垂直管理體制，便于對旅游市場開展易地交叉檢查和監(jiān)督，以確保監(jiān)管工作不受地方利益的過度影響。

三、各級地方政府應(yīng)主導(dǎo)旅游市場健康發(fā)展

應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到，不論是全國的旅游業(yè)，還是地方的旅游業(yè)，都與人們?nèi)罕姷纳蠲芮邢嚓P(guān)，而旅游市場的健康發(fā)展也事關(guān)人民群眾的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。因此，全國各地的各級地方政府，應(yīng)該根據(jù)本地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，首先要制定好本地旅游業(yè)健康發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)和規(guī)劃，從當(dāng)前來看，尤其要克服急功近利的思想，改變只顧眼前利益和地方利益的狀況，要著力于營造良好的旅游業(yè)健康發(fā)展的市場環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，并應(yīng)該在積極支持旅游市場健康有序發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

四、指導(dǎo)促進(jìn)旅游行業(yè)運(yùn)行體制機(jī)制的改革

當(dāng)前，旅行社和導(dǎo)游體制機(jī)制的改革十分重要。應(yīng)對旅行社實(shí)施大、中、小分類管理，指導(dǎo)旅行社根據(jù)自身的實(shí)際情況，實(shí)施不同的名稱和目標(biāo)經(jīng)營模式，逐步改變大旅行社下分支機(jī)構(gòu)掛靠承包的情況，鼓勵(lì)支持有實(shí)力的大旅行社整合資源，發(fā)展集旅游經(jīng)營、購物、餐飲、交通、住宿等一體化的旅游綜合服務(wù)體。應(yīng)建立規(guī)范的旅行社和導(dǎo)游的雇傭關(guān)系，指導(dǎo)旅行社建立保障導(dǎo)游基本利益的薪酬制度，確保導(dǎo)游的基本工資、津貼和合理補(bǔ)貼。應(yīng)由旅游主管部門制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)意見，規(guī)范旅游購物、餐飲、交通、住宿等消費(fèi)返還回扣的管理，可以將這部分費(fèi)用作為補(bǔ)貼集中返還旅行社，嚴(yán)禁導(dǎo)游個(gè)人私自拿回扣。

五、完善對旅游經(jīng)營單位資質(zhì)審批考核工作

從總體上來講，旅行社及導(dǎo)游和旅游景點(diǎn)及旅游購物、餐飲、交通、住宿等經(jīng)營單位是旅游市場監(jiān)管的主要對象，擬區(qū)分不同情況實(shí)施有針對性的監(jiān)管。對旅行社及導(dǎo)游，旅游主管部門擬加強(qiáng)準(zhǔn)入管理，按照大、中、小分類及經(jīng)營情況和承接業(yè)務(wù)范圍的不同，在原有基礎(chǔ)上制定更詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)和條件，實(shí)施不同的資質(zhì)審批，實(shí)行嚴(yán)格的定期和不定期考核，適當(dāng)提高旅游行業(yè)的準(zhǔn)入門檻。對旅游景點(diǎn)及旅游購物、餐飲、交通、住宿等經(jīng)營單位，各有關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)該按照各自職責(zé)，在統(tǒng)一協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)資質(zhì)審批監(jiān)管工作。

六、依法嚴(yán)厲打擊旅游市場的違法違規(guī)現(xiàn)象

從當(dāng)前及未來發(fā)展的角度來看，對我國旅游市場出現(xiàn)的違法違規(guī)現(xiàn)象，特別是無證經(jīng)營、無證導(dǎo)游、誘騙游客、強(qiáng)迫消費(fèi)、榨取暴利等行為，一定要在查清事實(shí)，確定證據(jù)的前提下，應(yīng)該按照有關(guān)法律法規(guī)及規(guī)定，予以迅速處理和嚴(yán)厲打擊，并追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。也就是講，對旅游市場出現(xiàn)的違法違規(guī)現(xiàn)象的處理和打擊，決不能手軟，要實(shí)現(xiàn)零容忍。同時(shí)，還應(yīng)該積極依靠全社會(huì)的力量，充分發(fā)揮新聞媒體的作用，加強(qiáng)社會(huì)各個(gè)層面、社會(huì)各種力量的全面監(jiān)督，共同促進(jìn)我國旅游市場的健康發(fā)展。

(作者系全國人大代表，民建上海市委副主委，研究員)