新中國成立初期的政治制度及其初步調整

王瑞芳

1956年9月，毛澤東、劉少奇在中共八大主席臺上交談。

新中國成立后，中國共產黨逐漸建立起一套新型的政治制度。其基本特征，是黨對政府的絕對領導和國家權力的高度集中統一。它既具有廣泛的民主性和高效性，也存在著黨政不分、權力過分集中的弊端。針對政治體制運行中存在的問題，從20世紀50年代中期開始，以毛澤東為首的中國共產黨人大膽沖破蘇聯模式的束縛，對中國政治制度進行了調整，取得了重大成效。

以蘇聯為藍本建構的新型政治制度

新中國成立初期的政治制度，主要是仿照蘇聯制度模式建立起來的，無論是黨和國家領導體制、行政管理體制，還是干部管理體制、黨政關系、機構設置等方面，都深深地打上了蘇聯模式的烙印。

中國共產黨效仿蘇聯政治體制，在中央人民政府內設立了中國共產黨委員會，并在其各部門設立了由擔任負責工作的共產黨員組成的黨組，實行黨的一元化領導。這種領導方式具有兩個特點：一是黨的中央局及地方黨委為各地最高領導機關，統一領導各地方黨政軍民工作；二是中央局及各地方黨委的決議、決定、指示，同級政府的黨組、軍隊的軍政委員會和民眾團體的黨員，均須無條件執行。

在中央，建立了中共中央對中央國家機關的一元化領導，其做法是在政務院建立黨組，在最高法院和最高檢察署建立了聯合黨組，由中央政治局直接領導。中共中央有關政府工作的決定，黨組必須保證執行。政務院黨組又分為政法、財經、文教、監察等分黨組及各部委的黨組小組，并設黨組干事會統一領導全黨組的經常工作。后來，撤銷了黨組干事會，各黨組、分黨組及政務院直屬部門小組，均直接接受中共中央的領導。在地方，各大行政區仍保留中國共產黨的中央局建制，并按行政區劃建立各級黨委，中央局及各級黨委處于該地最高領導地位，統一領導本地各項工作。

由于各級政府、各部門領導成員中均有一些非黨人士，所以政府工作中一些重大問題，需要通過黨組系統向中共中央請示報告；中共中央有關政府工作的指示和決定，也需要經由政府內設置的黨組統一認識，然后具體貫徹執行。為了加強對政府的領導，中共參照了蘇聯共產黨的做法，在地方各級黨委增設了新的黨委工作機構，如工交工作部、財貿工作部、文教工作部等。這些與政府工作部門相對應的工作機構主要有四項職能：管理干部，檢查黨的決議、政策的執行情況，管理黨的基層組織，指導工作。

以黨組制度及黨委制為主要特征的黨的一元化領導體制，有力地保證了中國共產黨在整個政治和經濟生活中的領導地位，保證了整個社會秩序的恢復和重建。

當然，中國共產黨對政府的絕對領導，并不是黨撇開政府直接下命令、發指示，而是必須通過政府來保證黨的方針、政策的貫徹執行。黨和國家領導人多次強調了這一點。

1950年4月13日，周恩來在統戰工作會議上說：我們已經在全國范圍內建立了國家政權，而我們黨在政權中又居于領導地位，所以一切號令應該經政權機構發出。這點中央已經注意到，各地也應該注意。過去長期戰爭條件，使我們形成一個習慣，常常以黨的名義下達命令，尤其在軍隊中更是這樣。現在進入和平時期，又建立了全國政權，就應當改變這種習慣。他強調說：黨的方針、政策要組織實施，必須通過政府，黨組織保證貫徹；黨不能向群眾發命令。

1951年9月23日，董必武在華北第一次縣長會議上指出：黨是經過在政權機關中的黨員的工作，使政權機關接受黨的政策，把它變為國家的政策，來實現領導的。黨領導國家政權絕不是說黨直接管理國家事務，絕不是說可以把黨和國家政權看做一個東西，黨不直接向國家政權機關發號施令。

10月18日，董必武在致毛澤東的信中提出：各級黨委對各級政權機關的領導，應經過在政權機關中工作的黨員來實現；其中如有黨員三人以上，應組成黨組以保證黨的領導；黨直接做政權機關的工作是不好的。這個意見得到毛澤東的肯定，并指示：“可以抄發華東以外各中央局負責同志一閱，促其注意這件事。”

“大權獨攬，小權分散。黨委決定，各方去辦。”

國家權力的高度集中統一，既受革命戰爭年代的影響，又是照搬蘇聯模式的結果。受蘇聯經濟管理模式的深刻影響，當時人們有一個共識：社會主義經濟的基本特征就是高度集中統一，而執行國民經濟計劃是國家行政機關的重要職能。因此，國家行政管理系統不僅設立了一系列專業經濟管理部門，而且特別強調了它們自上而下的集中統一。對此，周恩來強調：“現在，為了適應即將開始的國家大規模經濟建設的需要，必須加強中央的統一和集中領導，加強中央人民政府的機構。”

1953年，在開展反對分散主義的斗爭中，毛澤東明確提出：“大權獨攬，小權分散。黨委決定，各方去辦。辦也有決，不離原則。工作檢查，黨委有責。”

這就是說，一切重大問題都要由各級黨委決定，各級地方黨委普遍采用對政府工作的分口領導方式，即把政府工作按性質劃分為若干口，如工交口、財貿口、文教口、政法口等，由同級黨委的常委（后來是分管書記）分別負責領導。中央國家機關及其各部門與地方各級黨委對于中央國家機關及其各部門在地方設置的下屬機關和企事業單位，實行雙重領導。根據這些機關單位的性質、分布情況，雙重領導的方式又分為兩種：一種是以中央管理為主，由地方負責監督（如鐵路、郵電系統）；一種是以地方管理為主，由中央負責監督（如法院、文教系統）。

1954年6月，中共中央和政務院撤銷了各大行政區，其機構大部分由中央主管部門直接接管。隨后，政務院一些部門逐漸把更多的業務管理工作，如財政、金融、市場、工業、基本建設等的管理權集中上來。

隨著國家行政權力的高度集中，作為國民經濟主導力量的國營企業，開始與國家行政機關發生行政隸屬關系。根據當時人們的理解，全民所有制就是國家直接管理，凡屬關系到整個國民經濟的發展，帶有全局性、關鍵性的國營企業，都由中央各有關政府部門直接領導和管理。

既然國營企業隸屬于行政機構，那么，對國民經濟的管理，就要實行高度集中統一的計劃管理和行政命令方式。政府主要采取行政命令的手段直接管理國營企業，不僅企業行政機構的干部屬于國家編制，要由政府主管部門任命或審批，而且企業的日常生產活動、財務收支、產品分配、技術改造、職工收入、勞動力調配等生產和行政事務，也由政府主管部門決定。政府對企業的產、供、銷、人、財、物進行直接管理和具體決策，逐漸形成了按行政系統、行政區劃，用行政命令、行政手段直接管理經濟的格局。

政治制度運行過程中的弊端

新中國成立初期的政治制度在具體的運行過程中，顯示了廣泛的民主性和高效性，同時也暴露出一些弊端，最突出的問題是黨政不分、以黨代政。在執行過程中，權力過分集中于執政黨的各級組織中，而黨的權力又集中于黨的書記，特別是集中于第一書記，導致了權力過分集中，為家長制、官僚主義、以權謀私現象提供了條件。同時，黨在國家政權組織之上行使國家權力，使黨政關系處于不合理狀態，形成了政治運行機制中“二元機構”并存現象，即黨政兩套機構、兩個系統同時管理國家，黨在國家權力機關之外掌握著事實上的國家權力，在政府之外實施國家的行政領導和管理。

由于權力過分集中于執政黨手中，導致了政府權力削弱，執政黨用大量精力處理日常行政事務，分散了對路線、方針、政策的調查研究，削弱了黨的政治領導。盡管它在實施“一五”計劃、推進中國工業化過程中起到了重要的積極作用，但在運行過程中日益顯露出一些體制上的弊端。這主要表現在：

在20世紀50年代建立起來的產品經濟模式下，政府直接管理企業，中央和地方都設置了大量專業管理機構，出現了專業管理的部門多，綜合協調和監督的部門少；管理經濟的機構多，而另一些事務則沒有相應的機構來管的現象。

由于黨政不分問題嚴重地存在著，黨的機構擔負了許多應該由政府機構承擔的功能，使政府功能未能得到充分發揮。如政府管理政法、文化、社科研究和社會事務的某些功能有名無實，由同級黨委的某些機構直接管理。

中共八大召開期間，林伯渠、朱德、鄧小平、董必武 （從左至右）在一起交談。

由于政府管理部門分工過細，專業性過強，造成各級政府縱向管理層次多，橫向管理職能交叉多，導致了機構龐大、職責不清、工作程序煩瑣、互相扯皮的現象。

對于國家政治體制運行過程中存在的弊端，毛澤東和中共中央逐漸察覺并力求調整。20世紀50年代中期以后，中共中央對政府機構，尤其是經濟管理機構所進行的多次精簡和調整，就是這種調整的最初體現。

適當分權，克服權力過分集中問題

1956年“波匈事件”及蘇共二十大后，蘇聯暴露出的問題引起了毛澤東和中共中央的高度重視。他們開始反觀中國社會主義制度中出現的一些體制上的問題，看到了蘇聯模式的一些缺陷，開始對中國政治體制和經濟管理體制中的問題加以研究和調整。

經過一段時間的調查研究，1956年4月，毛澤東指出，中央和地方的關系是一個矛盾，解決這個矛盾目前要注意的是，應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點兒地方權力，給地方更多獨立性，讓地方辦更多事情。他認為，中國地域大、人口多、情況復雜，發揮中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好：“我們不能像蘇聯那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機動權也沒有。”

毛澤東指出，地方和地方的關系問題主要是地方的上下級關系問題，“中央要注意發揮省市的積極性，省市也要注意發揮地、縣、區、鄉的積極性，都不能夠框得太死”。他強調：“可以和應當統一的，必須統一，不可以和不應當統一的，不能強求統一；正當的獨立性，正當的權利，省、市、地、縣、區、鄉都應當有，都應當爭。這種從全國整體利益出發的爭權，不是從本位利益出發的爭權，不能叫做地方主義，不能叫做鬧獨立性。”這是毛澤東鑒于權力過分集中而提出的地方適當分權的主張。

根據毛澤東和中共中央的精神，國務院立即召開了全國體制會議，對現存的中央集權過多現象作了檢查，對改進國家行政體制問題進行討論，并提出了《關于改進國家行政體制的決議（草案）》。會議認為，在劃分中央和地方行政管理職權的時候，應實行五項基本原則：（1）明確規定各省、市、自治區有一定范圍的計劃、財政、企業、事業、物資、人事管理權。（2）凡關系到整個國民經濟而帶全局性、關鍵性的企業和事業，由中央管理；其他企業和事業，應盡量交給地方管理。（3）企業和事業的管理，應認真地改進和推行以中央為主、地方為輔或地方為主、中央為輔的雙重領導的管理方法。（4）中央管理的主要計劃和財務指標，由國務院統一下達，改變過去由各部門條條下達的辦法。（5） 某些主要計劃指標和人員編制名額等，應給地方留一定的調整幅度和機動權。

1956年6月30日，周恩來在一屆全國人大三次會議上指出：中央與地方職權的劃分，憲法上本有明文規定，為了適應新情況，中央和地方的職權的劃分應該更加具體，應該按照民主集中制原則，在中央統一領導下實行中央與地方的適當分權。

9月23日，劉少奇在中共八大所作的政治報告中，依據毛澤東《論十大關系》中提出的“正確處理中央同地方的關系”和對企業自主權的探索，進一步指出：適當地調整中央和地方的行政管理職權，“把一部分行政管理職權分給地方，是完全必要的”。國家的很多工作，“中央只應當提出一般的方針、政策和大體的規劃，具體工作應當交由地方因地制宜、因時制宜地去部署辦理，并且應當把中央機關的干部分一部分到地方去工作。省、市、縣、鄉都應當有一定范圍的行政管理職權”。這樣，既能夠發揮中央機關的積極性，也能夠發揮地方的積極性，使中央和地方都有必要的動機，又便于實行相互的監督。他代表中共中央強調，目前國家工作中的重要問題，是必須適當地調整中央和地方的行政管理職權。

中共八大之后，中共中央和國務院重新劃分中央與地方權力。本著“適當分權”的原則，將中央各部委的權力大膽地下放給省級黨委，使省級黨委擁有非常大的政治和經濟管理權力，擴大了地方的自主權，提高了地方的積極性。

精簡國家機構，解決官僚主義問題

“精兵簡政”是中共在民主革命時期政權建設的重要經驗。新中國成立后，由于各項任務繁重，在建立各級政府組織過程中，出現了機構龐大、層次太多、分工不清、人浮于事的現象。為此，1951年12月，政務院發出《關于調整機構緊縮編制的決定（草案）》，緊縮上層機關，充實下層機構，合并了分工不清及性質相近的機構，減少了管理層次，明確了干部與勤雜人員的比例，開始了新中國成立后第一次機構精簡。

中共仿照蘇聯政治體制和經濟模式建立起中央集權的行政管理體制后，雖然在1954年底進行過中央一級機構精簡，但由于“一五”計劃的實施及國家對社會、政治、經濟、文化等各項事務管理的加強，中共中央、國務院及各級黨政機構的設置不僅沒有縮減，反而更加膨脹。到1956年底，國務院所屬工作部門從1954年的65個增加到81個。

權力過分集中及黨政職能不分，必然導致機構臃腫、職責不明和嚴重的官僚主義。正是在這種情況下，毛澤東尖銳地指出：“無產階級專政不能沒有很大的強制性。但是，必須反對官僚主義，反對機構龐大。在一不死人、二不廢事的條件下，我建議黨政機構進行大精簡，砍掉它三分之二。”中國共產黨開始第一次自覺地進行行政體制改革的歷程，第一次自覺地意識到從建立新型管理體制入手解決官僚主義、克服權力過分集中的問題。

根據毛澤東和中共中央的指示，國務院就改革行政體制問題召開了一系列會議，決定精簡所屬工作部門，下放權力，以達到擴大地方自主權的目的。

1956年9月，劉少奇在中共八大政治報告中指出，“我們必須認真地、有系統地改善國家機關，精簡它們的組織機構，明確規定每個工作人員的責任，幫助他們改變那種只是忙于開會、簽公文而不接近群眾、不研究情況和政策的作風”。11月16日，周恩來主持召開國務院第40次全體會議，通過了《關于國家機關停止增設機構擴大編制的通知》。《通知》指出：各級國家機關的機構編制，雖然曾進行過幾次精簡，但是機構重疊、人浮于事的現象仍很嚴重。為了精簡國家機關，克服官僚主義，提高工作效率，加強行政和事業、企業基層單位的領導力量，保證正確貫徹執行黨和政府的各項方針、政策，決定各國家機關一律停止增設新的機構，原有人員因外調或入學有了空額時也不再補充，個別單位如確實需要增加人員，由主管部門嚴格審批。

1958年，國務院又進行了一次機構精簡。經過這次精簡，部委減少8個，直屬機關減少5個。到1958年底，國務院設68個工作部門。隨后，國務院機構精簡繼續進行，到1959年底，國務院設60個部委、直屬機構和辦公機構。加強群眾監督，重視執政黨的自身建設

新中國成立后，中國共產黨成為執政黨，居于領導全國政權的核心地位。黨的組織分布到全國各地、各民族及各重要的企業，黨員人數也劇增。據統計，1956年時黨員的數量比1945年中共七大時增加了八倍，比1949年全國解放時增加了兩倍，而且很多黨員都在各級國家機關、經濟組織、文化組織、人民團體中擔任一定的領導職務。

蘇共二十大暴露出的個人崇拜及破壞黨內民主的現象，引起了毛澤東的高度警覺，也促使中共將如何加強和改善黨的領導，如何解決黨政體制中的弊端，作為一項戰略問題來考慮。黨的體制成為中共八大在政治體制方面改革的重要內容。

關于執政黨的建設問題，中共八大著重提出了五方面要求，并相應地在制度上作了規定，在體制上作了改革：堅持理論聯系實際，實事求是的思想路線，反對主觀主義。堅持黨的群眾路線，反對官僚主義。在通過的新黨章中，正式寫進了“必須不斷地發揚黨的工作中的群眾路線的傳統”。

針對黨內過分集權現象，新黨章對上下級關系增加了新的規定，要求黨的各級領導機關必須經常聽取下級和黨員群眾的意見；黨的中央組織和地方組織的職權應有適當的劃分；有關黨的政策問題，在作出決議以前，允許自由而切實地討論。關于加強集體領導問題，新黨章明確規定：“任何黨的組織都必須嚴格遵守集體領導和個人負責相結合的原則，任何黨員和黨的組織都必須受到黨的自上而下的和自下而上的監督。”

鑒于蘇聯的教訓和中國共產黨的實際情況，鄧小平代表中共中央在《關于修改黨的章程的報告》中特別提出反對個人崇拜問題，要求繼續執行反對突出個人、反對對個人歌功頌德的方針，并重申：“禁止給黨的領導者祝壽，禁止用領導者的名字作地名、街名、企業的名字”，并強調指出：“黨中央歷來也反對向領導者發致敬電和報捷電，反對在文藝作品中夸大領導者作用。”

此外，中共八大決定調整黨的組織機構，設立中央政治局常務委員會，以代替原有的中央書記處的工作；決定選舉中央書記處，在中央政治局及其常務委員會的領導下負責處理日常工作；增設幾個副主席和一個總書記。在黨的地方組織中，規定設立常務委員會和書記處。黨的基層組織按其人數分為三類：基層黨委員會、總支部委員會、支部委員會。基層組織要領導和監督本單位行政機構和群眾組織的工作。決定在縣委以上各級黨委設立監察委員會，負責檢查黨員遵守黨的章程、黨的紀律、共產主義道德和國家法律、法令狀況。

中共八大對黨的制度和體制的調整，是對社會主義執政黨體制的大膽探索，也是對1954年憲法所形成的中國社會主義政治體制進行改革的嘗試。

加強多黨合作，發揮民主黨派參政議政和民主監督職能

在新中國成立初期，形成了中國共產黨領導下的多黨合作的格局。蘇共二十大后，毛澤東和中共中央鑒于蘇聯模式中存在的嚴重問題，特別強調發展和完善中國共產黨領導下的多黨合作制度。毛澤東在《論十大關系》中指出：“究竟是一個黨好，還是幾個黨好？現在看來，恐怕是幾個黨好。不但過去如此，而且將來還可以如此，就是長期共存、互相監督。”這樣，就將中國共產黨與各民主黨派的關系作了明確揭示。

1956年6月25日，中共中央統戰部部長李維漢在一屆全國人大三次會議上指出：“中共中央已經提出了共產黨和各民主黨派長期共同存在，互相監督，首先是對共產黨起監督作用的方針。這是一個重大的方針，這個方針的提出，同時就是再一次地宣告，同黨外人士實行民主合作，是共產黨的一條‘固定不移’和‘永遠不變’的原則。”

在1956年9月召開的中共八大上，劉少奇代表中央所作政治報告中，不僅重申了中共對民主黨派的“長期共存、互相監督”的方針，而且對為什么要采取這個方針作了解釋：“我們現在還有缺點，將來也一定還有缺點，并且不可能沒有錯誤。我們當然首先要加強黨內的自我批評和依靠廣大勞動人民的監督來消除這些缺點和錯誤，同時，我們應當善于從各民主黨派和無黨派民主人士的監督和批評中得到幫助。”為此，應當采取共產黨和各民主黨派“長期共存、互相監督”的方針。

新中國成立初期，中國共產黨不僅領導中國人民建立了一套嶄新的政治制度，而且敢于沖破蘇聯模式的束縛，不斷探索，與時俱進，大膽地對政治體制和政治運行中存在的一些問題進行調整，取得了許多重大成效，也積累了不少政治體制改革方面的寶貴經驗。毛澤東的《論十大關系》、中共八大政治報告及相關決議，對這些成果作了科學的概括。遺憾的是，中共八大路線并沒有能堅持貫徹下去。從1957年起，黨內“左”傾思想泛濫，在調整和完善社會主義政治制度的探索中出現了一些失誤，強化了原來政治體制中黨政不分的弊端，進一步形成了“以黨代政”局面，留下了較為深刻的教訓。