淺談國家審計在政府改善民生中的作用

西南財經大學會計學院 劉 雷

一、引言

從1978年改革開放，經過三十多年的發展，我國GDP已排名世界第二，僅次于美國，人均收入也實現了翻幾番的目標，取得了舉世矚目的經濟成就。與此同時，處于經濟轉型期的中國也產生了大量的社會問題，如污染問題、食品安全問題、就業問題、城市管理問題等等。這些都是國計民生的問題，是涉及老百姓切身利益的問題，已經非常嚴峻地擺在了國家和政府的面前。政府治理指的是政府為了實現國家政治、經濟和社會的良好發展，而在管理經濟和社會資源中行使權力的方式，其目的在于提高管理國家公共事務的效能，最大限度地增加公共福利。這一定義是上世紀七十年代起發展的新公共管理理論衍生而來，是世界各國經濟不斷發展下的必然結果，最重要的理論變化是從公共行政理論向公共治理理論的轉變。我國的政府角色在高速經濟發展的背景下也要從傳統的行政型政府向新型的服務型政府轉變。改善民生成為政府角色轉變過程中的重要要求。政府治理的最終目標是實現善治，善治是使公共利益最大化的社會管理過程，改善民生是善治的基礎要求。無論是國內的實際情況，還是國際整體形式，都決定了政府必須改善民生，促進社會和諧，維持社會穩定。國家審計在這一過程中發揮什么樣的作用成為值得關注的問題。

二、國家審計與政府治理的共同理論基礎——公共受托責任

（一）受托經濟責任 最高審計機關國際組織（INTOSAI）認為，受托經濟責任是指授予一個被審計個人或實體的責任，顯示他已經根據資金提供者的條件對委托給他的資金進行了管理或控制。加拿大審計長公署（OAG）認為，受托經濟責任是指對授予的某項職責履行義務，做出問答，它假設至少存在兩方：一方授予職責；另一方接受這一職責，并承擔責任，對履行這一職責的方式做出報告。關于受托經濟責任，我國著名審計學者蔡春教授在其著作中曾做過精辟地闡述：“受托經濟責任的實質是指按照特定要求（所有者提出的或者社會提出的）管理和經營受托經濟資源（資產）并報告其經管狀況的義務。它包括行為責任和報告責任兩大方面。前者是指按特定要求，如保全性、合法性、經濟性、效率性、效果性和社會性等，管理和經營受托經濟資源；后者是指按特定要求，如真實公允性、可信性等報告受托經濟資源的經管狀況。”英國著名審計學家戴維·弗林特曾指出：“作為一種近乎普遍的真理，凡存在審計的地方，一定存在一種受托經濟責任關系，受托經濟責任關系是審計存在的重要條件。審計是一種確保受托經濟責任有效履行的社會控制機制。”

（二）公共受托責任 受托經濟責任根據受托方和委托方來劃分，可以分為企業的受托經濟責任、政府的受托經濟責任和組織內部的受托經濟責任。當委托人為社會公眾、納稅人和國際關系人等，受托人為政府行政主管部門、政府行政執行機關及其主要負責人時，政府的受托經濟責任成為公共受托經濟責任，簡稱公共受托責任。美國審計總署（GAO）認為，公共受托責任是指政府和公共機構受托管理并有權使用公共資源，并向社會公眾說明其全部活動情況的義務。蔡春教授認為公共受托責任是受托人按照特定要求或原則經管受托公共資源，同時受托人承擔報告經營狀況的義務。可見，公共受托責任是由社會公眾將部分權力和資源分離出來形成公共資源委托給政府經管而形成。

（三）公共受托責任決定了國家審計和政府治理的互動關系“公共力量必須有一個適當的代理人把它結合在一起，并使它按照公意而活動。”從公共資源受托者的角度說，作為公共資源的受托者的政府，要履行作為受托者的受托經濟責任，包括了行為責任和報告責任，具體來說，政府要經管好受托的公共資源，為社會公眾提供產品和服務，提高社會公眾的福利，此外還需要向委托人社會公眾報告其履責的情況，這時需要一個獨立第三方來對其的行為責任和報告責任進行鑒證，以解除其公共受托責任。從公共資源委托者的角度說，委托者社會公眾將公共資源委托給受托者政府，必然期望受托者可以全面有效履行受托者職責——公共受托責任。委托者為了確保這一過程的有效性，同樣也需要一個獨立的第三方來鑒證、評價和監督受托者履責情況。這個獨立第三方即是國家審計。三者之間的關系可以表示成圖1：

圖1 社會公眾、政府與國家審計的關系圖

政府治理是政府全面有效履行公共受托責任的主要體現，改善民生是政府治理的重要方面。國家審計可以促進政府全面有效履行公共受托責任，必然會在政府改善民生中發揮重要的作用。

三、國家審計在政府改善民生過程中的作用

（一）強化對政府公共財政的審計監督 十七大報告公提出：“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”，明確提出了“讓老百姓更多地分享經濟發展的成果”的要求。改善民生必須要求做到讓老百姓更多地分享經濟發展的成果。政府作為公共資源和權力的受托者，必須履行為人民服務的責任，公共財政是其履責的重要途徑之一。公共財政是提供公共產品和服務、滿足社會公眾的需求、提高社會整體的福利的分配活動，即加強公共財政。公共財政包括財政收入和財政支出，對于改善民生來說，財政支出是重點。財政支出根據用途的不同，可以分為公共支出和行政管理費用，公共支出又可以進一步分為既定公共支出和福利性公共支出。既定公共支出包括國防與外交，其所占的份額基本穩定，行政管理費用和福利性公共支出就處于此消彼長的關系，政府在當前情況下應該努力通過各種方式減少行政管理費用，增加福利性公共支出，從而改善民生。

國家審計是對政府財政收支的獨立經濟監督，在促進政府全面有效履行公共受托責任方面發揮著重要作用。公共財政國家審計必須將重點放在兩處：一、不斷加強對行政管理費用的審計，堅決查處鋪張浪費行為。今年，政府要求國家機關單位必須公開“三公”經費，這說明政府已開始關注行政管理費用，國家審計在此基礎上，必須將“三公”經費的合理性和合法性作為審計重點，真正做到節約行政管理費用，增加福利性公共支出；二、福利性公共支出的實施能給社會公眾帶來切身的好處，于是福利性公共支出實施效果如何，是否用在了老百姓最需要的地方，成為重中之重的問題。國家審計署可以對福利性公共支出的實施過程和實施效果進行跟蹤審計，確保每一分錢都用在“刀刃”上。只有這樣，公共財政才能真正起到改善民生、穩定社會和為人民服務的作用。

（二）制約和監督干部權力，加強經濟責任審計 政府的權力來源于人民，干部的權力由政府分配，干部權力必須為人民服務。政府改善民生的政策和方針的落實，領導干部是行為的主體，權力行使是落實的手段。干部權力行使地正確與否直接關系到改善政府改善民生的效果。然而，權力自出現的那一天起就有制約的需要，正如孟德斯鳩所言：“一切有權力的人都容易濫用權力，有權力的人們權力一直遇到有界限的地方才休止。”我國古代的法家思想中就曾強調法律對權力控制的重要作用，這也說明了當時人們就認識到權力控制的重要性。權力的行使是需要制約和監督的。

現代國家審計是民主和法制的工具，其職能作用的實現手段即是對權力的監督和制約。黨的十六大報告《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面》中明確指出:“加強對權力的制衡和監督。建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。重點加強對領導干部特別是主要領導干部的監督……發揮司法機關和行政監察、審計等職能部門的作用。”第一次明確提出了審計在對權力的制約和監督方面的要求，賦予了審計新的職責。黨的十七大報告在“堅定不移發展社會主義民主”部分再次明確指出：“完善制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行。……重點加強對領導干部特別是主要領導干部的監督，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。”黨的十七大再次指出要對權力進行制約和監督，發揮經濟責任審計的權力制約作用。

經濟責任審計是一種具有中國特色的現代審計制度安排。它通過各種審計手段來對黨政領導干部和國有企業領導人所在地區、部門、單位的財政財務收支以及相關的經濟活動進行審計，來正確地評價領導干部在任職期間公共受托責任的履行情況。責任和權力是一體的兩面，責任的履行需要行使權力，權力運行目的是履行責任。經濟責任審計促進公共受托經濟責任全面有效履行，必要要對權力的行使和運行進行制約和監督。加強經濟責任審計使得干部權力得到制約和監督，干部權力必然朝著改善民生方向發展。

（三）加快績效審計的發展，提高政府治理有效性 1999年，世界銀行的發展研究報告指出：“一個有效的政府對于提供物品和服務是必不可少的，這些物品和服務可以使市場繁榮，使人民過上更健康、更快樂的生活。沒有一個有效的政府，不論是經濟的社會的可持續發展是不可能實現的。”從中可以看出，政府的有效性對人民生活是十分重要的。在當前情況下，無論是樓市調控的有效性，還是抑制通貨膨脹的有效性，抑或是處理拆遷問題的有效性，都需要政府是有效的。

政府行為有效性離不開外部的監督，績效審計正是針對政府審計績效的一種審計類型，它由獨立的審計機關和人員，依照有關的法規或標準，運用一定的審計程序和方法，對被審計單位或項目的經濟活動的經濟性、效率性和效果性進行監督、評價和鑒證，促進被審計對象改善管理，提高績效。績效審計可以著重在以下兩個方面發揮其應有的作用：一是政策制定的有效性。績效審計可以對改善民生政策（如樓市調控政策）的有效性進行審計，保證政策制定可以起到真正的作用；二是政策執行的有效性，政策制定要達到目標必須要有正確和有效的執行，績效審計可以政策執行過程中，監督、評價和鑒證其經濟性、效率性和效果性。

（四）審計結果公告制度促進改善民生 民生問題大量存在，甚至產生一定程度的民怨，重要的原因之一是社會公眾對政府不了解，把政府運作看作是一個黑箱子，對其充滿了不信任感。審計結果公告制度的執行，為社會公眾了解政府、理解政府和相信政府提供了渠道。

審計結果公告制度，就是審計機關將審計結果即審計報告、審計決定書等審計結論性文書所反映的內容通過網絡等載體向社會公開，通過社會輿論促使審計查明的問題得到進一步糾正和落實的一項制度。理論上說，政府作為公共受托資源的受托者，在承擔經管責任的同時，還需要履行報告責任。審計結果公告是國家審計的內在要求。國家審計結果公告制度的執行，至少從以下兩個方面發揮改善民生的作用。一方面，國家審計具有獨立性和權威性，審計結果的公告，可以減少社會公眾和政府機構之間的信息不對稱性，使得社會公眾更加了解政府的運作，避免不必要的誤會，減少民怨，改善民生。另一方面，國家審計結果的公開使得政府部門公開化成為必然，政府透明度會越來越高，同時也有利于擴大政府的影響。審計結果公開使政府置于社會公眾的監督之下，必然促使政府兢兢業業，全心全意為人民服務。

審計結果公告是民主政治的基本要求，審計結果公告制度的實行是對公民知情權、參與權和監督權的肯定和保護，對維護民權，改善民生將起到極其重要的作用。

四、結論

本文主要討論了國家審計在政府改善民生過程中重要作用，包括了公共財政的審計監督、經濟責任審計對權力的制約和監督、績效審計存進政府有效性和審計結果公告制度執行這四個方面。政府需要改善民生，而改善民生的過程離不開國家審計。國家審計在政府改善民生的過程中發揮著積極有效的作用。

［1］蔡春：《審計理論結構研究》，東北財經大學出版社2001年版。

［2］陳駿、吳青川：《政府職能轉型背景下的國家審計治理功能》，《審計與經濟研究》2009年第1期。