河南省農業綜合開發適應氣候變化的政策調整建議

□高軍俠 □黨宏斌（鄭州航空工業管理學院）

1.現行農業綜合開發政策分析

農業綜合開發 （Agricultural Comprehensive Development，ACD）是指中央政府為保護、支持農業發展，改善農業生產基本條件，優化農業和農村經濟結構，提高農業綜合生產能力和綜合效益，設立專項資金對農業資源進行綜合開發利用的活動。

農業綜合開發作為一項長期事業，已建立了從中央到省、到項目地、項目縣一整套比較完整穩定的行政組織管理體系。國家農業綜合開發辦公室大力推進改革創新，研究制定了一套比較完備的規章制度（圖1）。

圖1 農業綜合開發制度框架圖

在綜合管理制度上，新出臺的《國家農業綜合開發資金和項目管理辦法》（2011年），對土地治理項目、產業化經營項目的自籌資金以及中央財政資金有償無償等投入方式做了修訂，出臺了《關于農業綜合開發的若干意見》（2002年），明確了農業綜合開發的目標任務、扶持范圍和建設內容、遵循的原則、投入機制、投入政策、資金管理等基本問題。在《關于改革和完善農業綜合開發若干政策措施的意見》（2003年)中，提出嚴格控制開發范圍，突出開發重點、進一步改革和完善農業綜合開發若干政策的指導思想和基本原則以及資金投入政策等內容，對不斷提高農業綜合開發的成效，具有十分重要的意義。除此之外，還制定了《農業綜合開發招投標管理暫行辦法》（2001年）、《國家農業綜合開發縣管理辦法》（2006年）等，為農業綜合開發項目的建設提供了制度保障。

在資金管理上，先后出臺了《關于進一步加強農業綜合開發資金管理的若干意見》（2002年、2003年），健全制度，切實加強和規范農業綜合開發資金管理，提高了資金使用效益。針對農民籌資投勞的程序、籌集、使用、管理域監督等方面，通過《國家農業綜合開發農民籌資投勞管理規定（試行）》（2005年），進一步完善農業綜合開發農民籌資投勞政策，加強籌資投勞管理，調動農民籌資投勞的積極性，引導農民開展直接受益的農業基礎設施建設。在《農業綜合開發資金若干投入比例的規定》（2008年）中，對中央財政資金用于土地治理、經營項目投入比例、中央財政資金與地方財政資金配套比例、中央財政資金無償、有償投入比例、部門項目資金投入比例，做出了明確的規定，使資金安排配套方面有章可循。

在項目管理上，《國家農業綜合開發土地治理項目建設標準》（2004年）、《國家農業綜合開發水土保持項目管理實施細則》（2005年）、《關于進一步加強農業綜合開發水土保持項目管理工作的通知》等，分別就農業綜合開發的重點、中低產田改造建設標準、項目審批及驗收等方面做出了明確的規定。在農民用水協會建設過程中，先后出臺了《關于加強農民用水戶協會建設意見》和《農業綜合開發中型灌區節水改造項目全面推廣農民用水戶協會實施方案》。

在外資項目類，頒布了《利用世界銀行貸款加強灌溉農業三期項目管理辦法》（2006年）、《利用世界銀行貸款加強灌溉農業三期項目提款報賬暫行辦法》（2006年）等。對資金投入、使用范圍等方面均有了具體的管理措施，農業綜合開發外資項目在實施過程中引進了許多先進的管理理念、管理方法，為我國農業綜合開發政策制度的完善和改革提供可鑒之處。

河南省編制了 《河南加快中低產田改造推進糧食核心產區建設實現增產75億公斤商品糧能力的總體規劃》，并在《規劃》的基礎上，河南省委、省政府組織編制了《河南糧食生產核心區建設規劃（2008-2020年）》，提出了到2020年新增150億公斤糧食生產能力的目標，農業綜合開發在其中承擔了大量任務，起著重要的支撐作用。在國家農業綜合開發相關制度的基礎上，河南省農業綜合開發辦公室出臺了 《河南省農業綜合開發高標準農田建設規劃（2009-2020年）》，為河南省農業綜合開發項目建設起到了很好的指導作用。2011年11月25日，《河南省農業綜合開發條例》通過了河南省第十一屆人民代表大會常務委員會第二十四次會議表決。這是河南農業綜合開發一個新的里程碑，標志著河南農業綜合開發進入了依法行政的新階段，必將為加快推進河南糧食生產核心區建設和新型農業現代化發展，保障國家糧食安全，增加農民收入，保護農業綜合開發事業健康發展提供可靠的法律保障。

2.農業綜合開發適應氣候變化的政策建議

在農業綜合開發適應氣候變化問題上，可以通過有效的適應對策包括自然的趨利避害以及人為防治、減緩或適應氣候變化所采取的一系列對策措施，來降低氣候變化所帶來的不利影響，增強農業系統的適應能力。同時，政府及項目管理者應制定政策與規劃來有計劃地增強農業的適應能力，抵消負面影響，實現農業的可持續發展。為適應氣候變化，建議農業綜合開發政策可作如下調整：

一是強化能力建設，實現適應氣候變化理念在農業綜合開發項目中的主流化

適應氣候變化是一項新工作，農業領域適應氣候變化是一項長期而艱巨的任務。因此，今后的農業綜合開發項目將把適應氣候變化研究當做一項長期的目標來抓，并及時修正完善現有適應性措施，積極探索農業綜合開發適應氣候變化的新途徑，在此過程中有必要逐漸建立健全一整套的適應氣候變化政策，支持農業綜合開發采取適應氣候變化的措施，來切實指導農業綜合開發項目的建設，以便進一步提高適應氣候變化能力以及采取適應氣候變化的綜合行動。

河南省GEF項目在示范區選擇時充分考慮到氣候的代表性，農業灌溉類型和種植結構的代表性，以及環境條件（如地形、河道形態、土壤條件等）對水利措施的影響程度等因素，有益探索了農業綜合開發適應氣候變化的措施、途徑和模式，各級項目管理人員和項目區群眾將適應當前氣候變化狀況及未來氣候變化趨勢作為導向，既重視項目建設內容的近期時效性，又考慮項目建設內容的遠期適應性，將適應氣候變化作為主要的工作方向。通過認真分析農業綜合開發現有建設內容及技術措施，農業綜合開發工作中已有的但未被意識到的適應氣候變化措施被充分地挖掘出來，形成了較系統的適應氣候變化的技術工作路線及工作思路，使得項目達到了預期的效果。同時，GEF項目給項目區群眾生產生活帶來了明顯變化，符合當地實際的適應性措施為有效利用氣候變暖條件、為農業生產減災防災提供了更多選擇，為河南省農業綜合開發適應氣候變化提供了較為成功的實踐經驗。因此，應對GEF項目的組織規劃、建設、管理、資金分配等方面進行科學系統全面的總結，使其形成政策制度并對今后的農業綜合開發項目起到參考和借鑒作用，將適應氣候變化納入農業綜合開發常規工作，逐步實現適應氣候變化理念在農業綜合開發項目中的主流化。

二是要創新管理機制，加強機構間合作

作為我國糧食主產區，河南省農業綜合開發為提高農業綜合生產能力特別是糧食生產能力，帶動農民增收，加快現代農業發展和社會主義新農村建設做出了積極貢獻。這與國家、省委、省政府領導高度重視，相關部門通力協作密不可分。因此，應始終把農業綜合開發作為做好財政支持“三農”工作的重要抓手，在安排支農支出預算，落實地方配套資金等方面，都把農發工作作為重點來安排和考慮。地方各級黨委政府應認真貫徹國家農業綜合開發方針政策，積極探索，開拓創新，把改善農業基礎生產條件，建設糧食核心產區擺在經濟工作的重中之重，狠抓落實，強力推進。各級農業綜合開發領導小組成員單位之間，不斷完善協調配合的工作機制，不斷改進工作方法，加強與有關部門的協調配合，共同研究農業綜合開發的重大事項。

與農業綜合開發密切相關的機構涉及水利、農業、交通、電力等部門。例如各種水利基礎設施的建設、管護和使用以及農業高效用水，都需要水利部門密切合作；而農業保險，則可以與同屬于財政廳的河南省農業綜合開發公司討論由其制定與實施；對于農村生態環境建設，則要與環境保護部門加強合作。

三是順應形勢需求，調整立項方向及扶持重點

中國不僅是世界上農業氣象災害多發地區，各類自然災害連年不斷，農業生產始終處于不穩定狀態，而且也是一個人均耕地資源占有少、農業經濟不發達、適應能力非常有限的國家。如何在氣候變化的北京下，合理調整農業生產布局和結構，改善農業生產條件，有效減少病蟲害的流行和雜草蔓延，降低生產成本，防止潛在荒漠化增大趨勢，確保中國農業生產持續穩定發展，對中國農業領域提高氣候變化適應能力和抵御氣候災害能力提出了長期的挑戰。

農業綜合開發作為政府支持和促進農業和農村經濟發展的一項戰略性舉措，項目的成功將對周邊地區起到巨大的科技示范和輻射帶動作用，甚至為我國農業的發展和走向起到莫大的作用。

適應氣候變化在我國可持續發展中占有極其重要的地位，特別反映在農業及相關產業的發展中。我國農業生產適應氣候變化和增強適應氣候變化的能力正處于試驗和嘗試階段，河南省農業綜合開發在政策上應順應形勢需求，在項目立項方向上積極引導適應氣候變化項目的研究開發和技術示范。在考慮和設計農業綜合開發項目時，把氣候變化及其影響考慮在內，在如何適應氣候變化方面做出相對應的工作部署。同時，基于世行三期項目與GEF項目的成功結合經驗，對正在建設的農業綜合開發項目，建議進行項目對應對和適應氣候變化的缺陷分析，把氣候變化適應性措施考慮到其中；對區域性農業生產適應氣候變化研究提供機會和條件，豐富和積累研究成果，為氣候變化條件下長期的農業生產提供科學基礎。

在扶持重點上，糧食主產區依然是扶持重點，重點大規模推進中低產田改造過程中，一方面可結合地方特點，集中資金，規模開發，強化糧食主產區高標準農田建設，將農業產業結構調整與生態環境的保護緊密結合起來，變資源優勢為經濟優勢，從而增強農產品的市場競爭力，極大程度地提高農業綜合開發的實效。另一方面，在氣候變化敏感區或者脆弱區，從農業、水力等方面重點開展主要糧食作物的適應性措施研究。

四是關注地區性政策調整

我國地理地形差異大，農業政策制定要強化針對性。同時由于氣候變化對地區影響的差異，農業適應行為更多表現出 “局部”特征，提高農業適應能力，采取的適應性措施各具地方特色，因此農業綜合開發政策在國家宏觀政策的引導下，在省、地方層面應制定出保障適應性對策的微觀、細化、具體的政策條例。例如在優化農業區域布局，促進優勢農產品向優勢產區集中，形成優勢農產品產業帶，提高農業生產能力上，對一個地區進行優化作物種植結構調整時，可借鑒國外的選擇性擴大，對具備競爭力的優勢作物從高產、抗風險能力等方面給予政策保障和資金扶持。如在年均降水量較大的旱作區--駐馬店的項目縣，在水資源有保障的、地勢低洼易澇區，通過資金扶持和政策傾斜，加強農民培訓，引導農民進行種植結構調整，擴大水稻種植面積。同時，把旱作的工程設計改為水田的工程設計。

在高標準農田建設中，應制定出符合各地實際的高標準農田投資和建設標準，以及出臺相應的高標準農田建設規劃、竣工驗收、資金投入比例以及建成后項目管理等具體的監管辦法等。

五是提高農業生產的規模化程度

目前，我國農村地區主要實行的是以農戶家庭為單位的個體農業經營，規模小，生產方式落后，效益低下，農業機械雖有一定程度的推廣和應用,但人力、畜力以及傳統的耕作習慣和耕作方式仍占主導地位。這種超小規模農戶經營，不論在應用科學技術方面，還是在提高生產效率方面，都存在不可回避的問題。韓國在20世紀70年代后期使主要食物基本自給后，就開始引導農業向專業化和規模化方向發展。我國應該借鑒發達國家的經驗，使我國現有的各種農業組織真正發揮作用，把分散的農戶聯合起來，變個體的、小規模的農業生產為適度規模生產，以提高勞動生產率。河南省農業綜合開發項目在以家庭聯產承包責任制為主的基礎上，在具備規模經營條件的局部地區，應引導農業生產擴大經營規模，通過集中連片、規模開發，達到了集約化、標準化、產業化、水利化、機械化、科技化的要求，實現農業生產的規模經濟，來降低農業生產的成本，增強糧食主產區農產品競爭力，提高農民的收入。

六是充分運用 WTO中的“綠箱”政策，提高農產品的競爭力

進入21世紀以來，適應WTO農業談判的要求，世界各國特別是美國、日本、歐盟率先進行了國內農業政策的調整，以改過去孤立的農業保護體系，轉而走向主動而全面的農業支持。從烏拉圭《農業協議》的內容來看，“黃箱政策(yellow box policy)”即傳統農業保護政策的主體與中心，作為主要減讓對象為WTO所禁止或限制，“藍箱政策(bluebox policy)”作為過渡性的農業保護政策設計，從長遠的發展觀點來看，也屬于WTO逐步限制與取消的對象；只有作為農業支持政策體系的“綠箱政策(green box policy)”才符合WTO的基本宗旨而被廣泛倡導與運用。目前,我國農業勞動生產率僅相當于第二產業的1/8、第三產業的1/4左右。在資源日益減少、環境壓力越來越大以及面臨國際國內市場雙重挑戰的情況下，傳統封閉式的被動式農業保護政策體系顯然無法滿足現代農業發展的客觀要求，其內在矛盾與制度缺陷在WTO規則的不斷沖擊下暴露無遺。鑒于此，開放式的、積極主動的農業支持政策的確立便是大勢所趨，而我國目前只使用了6項，還有5項沒有啟用。利用“綠箱”政策支持國內農業的空間還比較大。

農業綜合開發項目的支持政策在制定過程中應充分利用“綠箱政策”，如加大科研投入、自然災害預警服務和救濟補貼、農業生產結構調整投資補貼、農業科技人員和生產操作培訓、技術推廣和咨詢服務、地區發展補貼以及繼續加大農業基礎設施建設，為轉變農業增長方式、持續農業豐產提供政策支持。