加強行業監管 建立長效機制

文/本刊記者 蔣志洲

提高旅游行業的整體服務質量是旅游行業的永恒主題，也是實現人民群眾滿意的出發點和落腳點。“上海市旅游行業經過旅游管理部門多年的政策引導和各方的努力，旅游服務質量已有了較大提高，特別是世博年，上海的旅游企業和從業人員作出了很大的貢獻。但仍存在著不少問題，群眾的滿意度并不高，旅游服務質量提升的步伐距離消費者的期待仍然存在一定的差距，我們還需要多做努力。”上海市文化市場行政執法總隊六處處長莊寄望在接受記者采訪時如是說道。

現狀：準入門檻低造成惡性競爭

“到‘十二五’期末，上海旅游服務質量明顯提高，世界著名旅游城市初步建成。”這是上海市旅游業發展“十二五”規劃中關于建設世界著名旅游城市的宏偉藍圖。

“要實現這個目標，我們還有很多工作要做。”莊寄望表示。

對于旅游業來說，現有法律法規還不夠健全，到目前為止還沒有一部旅游法來對旅游行業進行有力約束和管理；同時，旅行社的準入門檻非常低，很多旅行社只有夫妻二人，一張桌子、一部電話，這些低成本、重眼前利益、輕長遠發展的旅行社大量涌入，造成了整個行業的惡性競爭；虛假廣告宣傳幾乎已經成為業內“潛規則”，一些游客貪圖便宜，結果因小失大；導游和領隊服務質量下降，投訴舉報導游和領隊已經成為旅游市場的矛盾焦點……

據上海市消保委統計，2011年1月至11月，上海共受理旅游消費者投訴1 690件，對導游人員服務質量的直接投訴64件，對旅游企業和導游人員擅自增加購物點、減少景點、增加自費項目和多收小費等方面的投訴有988件，以上兩項占63%，從近幾年上海的旅游投訴情況分析，呈現逐年上升的趨勢。

針對上海市旅游服務質量存在的問題，上海市文化市場行政執法總隊和上海市旅游局開展了一系列的整治活動，凈化市場環境。

行動：上海打擊“非法一日游”

上海“非法一日游”問題由來已久，一些“黑社”、“黑導”受利益驅使，混水摸魚，假借正規旅行社之名，以低價招攬游客，使得“上海一日游”投訴率一直居高不下，再加上因分工嚴密、點多面廣、機動性強等因素，治理整頓工作難度較大。2011年，上海市文化市場行政執法總隊會同市旅游局等相關部門進行專題研究，協調交通、公安、城管及旅游質監所等部門，不定期地開展整治行動，在人民廣場、東方明珠、歡樂谷等景點和游樂場所對“黑導”、“黑社”等行為進行查處，處理了違法經營的旅行社和導游人員，取締了一些“黑社”、“黑導”。

同時，上海市文化市場行政執法總隊會同旅游管理部門在2011年分多批進行了旅游“跟團暗訪”。通過跟團暗訪，不但進一步掌握了旅游市場的第一手資料，還從中發現了一些違規問題，并對相關旅行社進行了依法處理和約談，在旅行社業界起到了一定的震懾作用。

今年3月，上海市文化市場行政執法總隊下發了《關于開展旅行社行業專項執法的通知》和《關于旅游執法管轄問題的通知》，要求重點整治承包掛靠、低價團、導游欺騙脅迫游客購物、不簽訂旅游合同、出境游領隊不全程陪同等違規行為。整治工作的重點區域為中心城區、景區（點）周邊地區、交通樞紐以及問題突出的旅行社及所屬營業部。

據統計，今年4月和5月期間的市區兩級旅游執法數據與今年一季度和往年同期相比有明顯上升。4～5月，本市兩級文化執法機構共開展聯合執法55次，出動執法人員2 020人次，檢查旅游經營場所1 163家次，立案39件，立案處罰21件；與一季度月平均數比，分別上升了83%（聯合執法）、53%（出動人數）、108%（檢查場所）、144%（立案）、50%（立案處罰），有效改善了上海市旅游服務質量，提升了旅游行業的社會形象。

思考：多元化立體提升

在加強上海市旅游行業監管方面，莊寄望也有他自己的思考：“想要真正提升上海市旅游服務質量，必須多元化立體提升。”

首先，要完善管理制度。比如調整導游人員準入條件和制度，制定以保障勞動報酬為核心的薪酬制度，健全導游服務公司的成立規則及運行要求，明確導游與旅行社、導游服務公司之間的權利和義務等等。

其次，要加強部門協調。對于任何法規和規章制度，只有真正落實執行，才能實現制度目的，因此必須高度重視執行和執法。如非法小廣告、“非法一日游”等問題，通過多年的整治，沒有得到根本的解決，很大一個原因就是各部門之間未形成合力，只是通過集中式的運動，好了一陣又回潮，所以必須要建立長效機制。

第三，加強地區合作。如導游人員的管理不僅需要屬地旅游管理和執法部門的約束，同樣需要旅游目的地旅游管理和執法部門的約束。對查到的外地導游人員的違法行為，如果要追究組團旅行社的責任，必須要把案件移交屬地省市旅游管理部門，所以地區間一定要加強合作，建立案件移送工作機制，通過地區合作，來打擊違法經營行為。

第四，提升行業自律。隨著旅游產業的快速發展，各種旅游新業態、新形式不斷涌現，多元化的服務質量監督是旅游服務質量監管的有效延伸，需要將行政監管有效延伸，發揮全社會的監督力量，調動媒體、專業機構等共同參與。要發揮旅游行業協會和旅游企業自身在提高服務質量方面的重要作用，提高所有旅游企業和所有旅游行業員工的服務意識，提高整個行業的自律水平。

第五，保證執法力度。要從重投訴向實地檢查轉變，加強不同時段的抽查頻率，在體現教育和處罰相結合的情況下，做到又查又罰，對違法經營者產生震懾作用，從而真正實現執法的目的，推進旅游服務質量不斷提高。