TPP在美國重塑國際貿易秩序中的雙重功能

姜文學

(東北財經大學國際經濟貿易學院/區域經濟一體化與上海合作組織研究中心，遼寧 大連 116025)

國際貿易秩序，是指世界各個國家和地區在貿易往來中形成的制度安排，它是一種內在的相對穩定的狀態，具有社會客觀性、系統性、他律性、習慣延續性等特征［1］。當前國際貿易秩序的基本框架包括三個層次:一是以世界貿易組織 (WTO)為代表的全球多邊貿易秩序，二是以區域貿易協定(RTA)為代表的區域或雙邊貿易秩序，三是一國或地區政府對其貿易實施的單邊管理制度。

第二次世界大戰結束后，全球多邊貿易秩序在美國的主導下得以建立。隨著各國和地區在世界經濟中地位的變化以及國內產業結構的調整，既有的全球多邊貿易秩序已不再符合或不能滿足美國的需求，美國在不斷調整、完善國內貿易管理制度的同時，開始尋求重塑全球多邊貿易秩序。1987年美加自由貿易協定的達成引發了全球范圍內新一輪經濟一體化浪潮，區域貿易協定在國際貿易秩序中的地位日益凸顯，美國在重塑國際貿易秩序的過程中，也不得不重視區域貿易協定的作用。

2008年9月，美國宣布將加入“跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定”(Trans－Pacific Strategic Economic Partnership Agreement，簡稱TPSEP，或P4協定)，讓這個之前并未被太多關注的貿易協定知名度和影響力大增。2009年11月，美國正式提出擴大跨太平洋伙伴關系計劃，開始全方位主導談判，“跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定”更名為“跨太平洋伙伴關系協定”(Trans－Pacific Partnership A-greement，簡稱TPP)。2011年11月，日本、加拿大、墨西哥表示有意加入TPP。2012年6月，墨西哥、加拿大獲準加入TPP談判。

美國加入并主導TPP談判引起亞太國家的廣泛關注，究其原因主要有三點:一是時機——恰逢東亞加速推進經濟一體化進程和美國實施“重返亞洲”戰略;二是成員范圍——包含東亞主要經濟體，但中國被排除在外;三是協定的特點—— “全面的下一代區域協定”［2］。國內外學者從美國的戰略意圖、對東亞合作及中國的影響以及中國的對策等視角進行了廣泛研究。本文擬從20世紀70年代以來美國重塑國際貿易秩序的歷史視角，分析TPP在美國構建區域及全球貿易新秩序中的功能，并提出相應的對策建議。

一、20世紀70年代以來美國重塑國際貿易秩序的歷史考察

(一)20世紀70年代美國對國際貿易秩序的重塑

第二次世界大戰結束后，隨著日本、西歐及一些發展中國家和地區的崛起，美國在經濟上的霸權地位受到了挑戰。一方面，美國在世界貨物出口中的份額逐步縮小，從1948年的21.7%降至1973年的12.3%(如表1所示);另一方面，美國出現了持續的巨額貿易赤字，1971年美國戰后第一次出現了20億美元的貿易逆差，其后除1973年、1975年分別有過10億美元和90億美元的順差外，至今一直全是逆差，且呈逐步上升趨勢。

表1 1948—2010年主要經濟體在世界貨物出口中的比重 單位:%

為維護美國在世界經濟中的地位，美國國會通過了1974年《貿易改革法》，代替了1932年《擴大貿易法》，首次確定了各種非關稅壁壘 (如例外條款、反傾銷、反補貼條款等)在法律上的地位，并增設“301條款”，授權總統反對“不公平”貿易，并可以采取提高關稅等認為必要的其他措施來反對傾銷和補貼，以及直接進行雙邊談判來打開貿易伙伴的市場。該法標志著美國的貿易政策的重點已從多邊自由貿易轉向雙邊協調和保護的“公平貿易”。1979年的《貿易協定法》則增加了反傾銷、反補貼專章，并將與多邊貿易談判有關的政府采購協定付諸實施，還規定了司法審查及其程序。

在強化國內立法的同時，美國積極推動關貿總協定新一輪談判，通過1973—1979年的“東京會合”談判，成功地制定了補貼與反補貼規則及政府采購規則，并強化了20世紀60年代“肯尼迪回合”制定的反傾銷規則。

(二)20世紀80年代以來美國對國際貿易秩序的重塑

進入20世紀80年代以來，美國在貨物貿易領域的優勢逐步削弱，表現為美國在世界貨物出口中的份額繼續下降以及貿易逆差逐年迅猛上升。美國的產業結構也發生了實質性變化，制造業在國民經濟中的比重持續下降，而服務業則呈現加速上升的趨勢。與此同時，受歐洲經濟一體化深化和美國開始參與經濟一體化的影響，世界出現了新一輪區域經濟一體化浪潮。為了扭轉貨物貿易競爭力下降的頹勢和強化新領域的競爭優勢，美國開始全方位重塑國際貿易秩序。

在國內制度建設方面，美國于1984年出臺了《貿易與關稅法》，重點修改了1974年《貿易改革法》中的某些條款，如普惠制的延長與取消、降低勞務貿易、高技術產品和直接投資壁壘的國際協定等。1988年，美國國會通過了《綜合貿易法》，明確提倡通過雙邊談判來改變不公平貿易的狀況，并強化了貿易保護機構。該法修訂了1974年《貿易改革法》中的301條款，使之對所謂“不公平”貿易的國家更具有報復性，此外還完善了貿易保護程序，如反傾銷的“聽證會”、“司法審查”等，使貿易立法的貫徹有了組織上和程序上的保證。1988年《綜合貿易法》是美國全面趨向貿易保護主義的重要戰略性轉折，標志著美國公開放棄自由貿易的口號，而舉起反對所謂“不公正貿易”以實現“公平貿易”的旗幟。1989年，美國商務部公布了新的《反傾銷條款》，反傾銷又增添了許多新的形式，最具代表性的是所謂“起動價格制”，即以某種產品的生產效率最高的國家的生產費用為依據，對進口商品規定最低價格。一旦該商品在美國市場上以低于最低價格的價格銷售，就實施反傾銷措施。

在全球多邊貿易秩序方面，美國推動發起了“烏拉圭回合”談判，首次將服務貿易、與貿易有關的知識產權、與貿易有關的投資措施、農產品補貼等新議題納入談判，隨著談判的結束，與此相關的一系列規則得以確立。這些新規則一方面削弱了發展中國家的“后發優勢”，使其在經濟上模仿、趕超發達國家的成本變得更高，另一方面，鞏固和強化了美國的競爭優勢。在世界貿易組織成立后舉行的多哈回合談判中，美國力推將其處于優勢地位的領域列入談判議題，在農業、服務業、與貿易有關的知識產權、貿易與投資、貿易與競爭政策、政府采購的透明度、貿易與環境、反傾銷、反補貼等一系列領域制定或強化規則。

在區域層面，美國于1985年與以色列簽訂了首個雙邊自由貿易協定，此后先后與加拿大、墨西哥、約旦、新加坡、智利、澳大利亞、摩洛哥、多米尼加、中美洲、巴林、阿曼、秘魯、韓國等簽署了自由貿易協定，同時，美國還把目光投向另外兩個更大的區域——亞太和拉丁美洲，1989年美國成為亞太經濟合作組織 (APEC)的首批成員，1990年布什總統提出“美洲倡議”，倡導建立北起阿拉斯加、南至火地島，由除古巴以外全美洲34個國家組成的美洲自由貿易區。

由于多哈回合談判陷入僵局，APEC茂物峰會上達成的實現自由貿易的承諾已經停頓，美洲自由貿易區談判進展不順，美國發現其重塑國際貿易秩序的“大平臺”均難以發揮作用，加上東亞地區經濟一體化步伐的加快使美國擔憂其可能被新的區域經濟合作框架排除在外，美國轉而尋求既能介入東亞經濟合作、又能幫助其重塑國際貿易秩序的新平臺。為此，美國決定接受其2004年拒絕的一個設想——包含APEC所有成員的自由貿易協定，即亞太自由貿易協定 (FTAAP)。在美國的推動下，2006年APEC河內峰會同意將FTAAP作為一個遠景加以研究;2007年APEC悉尼峰會第一次就FTAAP表示了明確的態度，同意通過一系列務實、漸進的步驟，研究亞太自由貿易區的前景和選項;2008年APEC利馬峰會同意對FTAAP的前景及可能產生的經濟影響進行進一步研究;2009年APEC新加坡峰會同意研究實現FTAAP的可能途徑。在推動FTAAP的過程中，美國發現諸多APEC成員對此并不熱心，實現的難度很大，正如美國哥倫比亞大學教授賈格迪什·巴格沃蒂 (Jagdish Bhagwati)所指出的那樣:“難道真有人相信，需要在中國、日本和美國等差異很大的國家實現自由貿易的亞太自由貿易區協議，會比多哈回合談判更容易達成嗎?”［3］美國很快找到了新的替代選項——TPP。

二、TPP在美國構建區域貿易秩序中的功能

(一)WTO對區域貿易協定的要求與區域貿易協定的一體化水平

WTO一方面將區域貿易協定列為最惠國待遇的例外，另一方面規定了成員簽訂區域貿易協定應遵守的規則。

首先，《關稅與貿易總協定》第24條8款的規定，區域貿易協定必須對成員之間“實質上所有”有關產自此類領土產品的貿易取消關稅和其他限制性貿易法規;《服務貿易總協定》第5條1款 (a)項規定，服務貿易領域的經濟一體化需要對于“眾多服務部門”在參加方之間通過取消現有歧視性措施和/或禁止新的或更多的歧視性措施的方式。既然是“實質上”所有產品的貿易和“眾多服務部門”，就意味著并非要求100%的貿易和服務部門取消貿易限制，而是允許有例外。WTO對“實質上”所有產品和“眾多服務部門”又沒有明確的認定標準，從而為各成員利用“例外清單”將高度敏感部門排除在自由化范圍之外留下了充分的空間。例如，墨西哥在北美自由貿易協定中，將雞、乳制品、奶酪等77種農產品排除在自由化范圍之外，在一定期限內適用進口限制甚至禁止等措施;在歐盟—墨西哥自由貿易協定中，墨西哥對其1 100種農產品中近300種農產品 (主要是乳制品、肉類、谷物等)的貿易自由化實行暫時保留。很多發展中國家由于服務部門相對落后，其所簽署的區域貿易協定傾向于排除眾多的服務部門，甚至根本不包括服務部門的開放。

其次，為了避免“貿易偏轉”，①“貿易偏轉”(trade deflection)是指非成員利用區域貿易協定成員之間的關稅差異，首先向關稅最低的成員出口商品，然后利用成員間的免稅政策，向關稅較高的其他成員市場轉售。《關稅與貿易總協定》第24條8款規定，區域貿易協定僅對“產自此類領土的產品”有效，而不適用于非成員的產品。但WTO對于如何認定區域貿易協定成員的產品 (即原產地規則)并沒有明確規定，成員在談判區域貿易協定時，如果某些敏感產品不得不列入“自由化清單”，為了對其進行有效的保護，成員往往會在協定中規定更高的、甚至是苛刻的原產地標準，如果要達到該標準，企業必須承擔高昂的成本，從而將這些產品事實上排除在自由貿易范圍之外。例如，北美自由貿易協定中規定，凡在北美地區生產的客車、輕型卡車和有關的零部件，必須含有62.5%的本地區含量，其他類型車輛和零部件生產，也應包含60%的本地區含量。

最后，《關于解釋1994年關稅與貿易總協定第24條的諒解》規定，區域貿易協定可以有10年甚至更長的過渡期來實現成員間的自由貿易，因此，有些敏感產品即便列入區域貿易協定的“自由化清單”，也未必會在協定生效時立即實現自由貿易，而是在約定的過渡期屆滿后才會開放。例如，在北美自由貿易協定中規定，對某些敏感產品的關稅最多在15年內按每年減少相同百分比逐步取消。

正是由于上述規則內容含糊，標準不明確，從而導致區域貿易協定實現的一體化水平存在巨大差異:有的協定僅僅涉及貨物貿易，而且將很多產品排除在自由貿易之外;有的協定將自由貿易拓展到服務貿易領域;有的協定還將經濟一體化范圍拓展到知識產權、政府采購、競爭政策、環境標準、勞工標準等更廣泛的領域，為了將這類協定與前兩類協定相區分，有關國家或地區通常以“經濟伙伴協定”(Economic Partnership Agreement，簡稱EPA)來命名，以強調其涉及領域的廣泛性。

(二)亞太區域貿易秩序的“排美”趨勢

1997年爆發的亞洲金融危機使東亞國家認識到既有的全球和區域合作框架不能解決東亞的現實問題，東亞合作的步伐開始加速，其中以“東亞自由貿易區”(EAFTA)和“東亞全面經濟伙伴關系協定”(CEPEA)影響力最大。

2001年東亞展望小組 (ESVG)向第五次“10+3”領導人會議提出了建設EAFTA的構想［4］，2004年第八次“10+3”領導人會議認可了經濟部長會議關于成立專家組對建立EAFTA進行可行性研究的決定［5］。根據2006年EAFTA可行性研究聯合專家組的報告，EAFTA最終將實現包括敏感部門在內的貨物和服務的實質性自由化，敏感部門不能作為協定的例外，但可以列入敏感清單，在盡可能短的過渡期內逐步實現開放，此外，協定還包括海關手續、技術性貿易壁壘、原產地規則、勞動力流動、投資、競爭政策、知識產權、政府采購、磋商與爭端解決、經濟合作和政策對話的制度框架等內容［6］。2009年聯合專家組第二階段報告建議采取漸進的務實戰略實現高質量的EAFTA［7］。

日本則積極倡導包括澳大利亞、新西蘭和印度在內的CEPEA構想［8］，2007年第二屆東亞峰會同意就CEPEA進行“第二軌道研究” (Track Two Study)［9］。根據CEPEA第二軌道研究小組的報告，構建組成CEPEA的三大支柱是經濟合作、便利化以及自由化。其中“經濟合作”包括人力資源開發、統計、技術轉讓、信息通訊技術基礎設施開發、運輸基礎設施和物流、環境和能源、農村發展和中小企業等合作領域;“便利化”包括原產地規則、海關手續、標準和合格評定程序、便利化措施的執行、國內法規有關問題 (例如知識產權、政府采購、投資保護、競爭政策)等內容;“自由化”主要指消除貨物和服務自由流動的障礙［10－11］。

EAFTA和CEPEA這兩個相互競爭模式最主要的區別在于成員范圍不同，前者包括東盟10國與中、日、韓，即“10+3”，后者增加了澳大利亞、新西蘭和印度，即“10+3+3”或“10+6”。二者的共同點在于其成員都不包括美國這一在東亞地區具有重要影響力的大國，東亞地區繞開美國單獨構建貿易秩序的趨勢日益顯現。

(三)TPP在美國構建亞太區域貿易秩序中的功能

1.TPP是美國主導亞太區域貿易秩序構建的系列手段之一

對美國而言，歐洲國家的聯合已經成為一個歷史的教訓，它決不能容忍在東亞地區再出現一個排他性的區域經濟合作組織，因而美國對東亞地區的經濟一體化一直持反對態度，20世紀90年代以前，包括日本、馬來西亞、澳大利亞等國提出的區域經濟合作方案均因美國的反對而流產［12］。美國加入APEC以后，便開始積極將APEC塑造成新的區域架構［13］，在美國的推動下，1993年首次APEC峰會在美國西雅圖舉行，提出了亞太自由貿易的遠景。1994年在印尼茂物舉行的第二次APEC峰會上提出了更為具體的《茂物宣言》，確立了在亞太地區實現自由開放的貿易和投資的目標，提出發達成員和發展中成員分別不遲于2010年和2020年實現這一目標的時間表。1997年APEC提出部門自愿提前自由化 (EVSL)倡議，由于以日本為首的一些經濟體拒絕接受所有部門的自由化，EVSL談判失敗。1997—1998年亞洲金融危機期間，APEC未能發揮出應有的作用，亞洲國家對其深感失望，導致APEC被逐步邊緣化。進入21世紀以來，東亞經濟一體化的步伐加快，美國面臨10+3、10+6以及眾多雙邊FTA的競爭，美國認識到有必要奪回亞太經濟一體化的領導權，而美國能夠介入甚至主導亞太區域經濟合作的唯一框架就是APEC，因此，美國開始在APEC框架下支持FTAAP的倡議。

但是，亞太地區成員間在政治、經濟、文化、宗教等方面的巨大差異決定了亞太區域合作的機制化建設將是一個長期的漸進過程，不論是“10+3”、“10+6”還是FTAAP，均只停留在“構想”層面，難以取得實質性進展。為了實現亞太區域合作的新突破，小布什政府在執政的最后幾個月宣布將加入“跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定”，時任美國貿易代表蘇珊·施瓦布明確闡明了該協定作為構建亞太區域貿易秩序平臺的潛力:“我們對這一高標準的協定尤其感興趣，它可以作為推動泛太平洋地區乃至更大范圍的貿易、投資自由化和一體化的工具”［14］。雖然奧巴馬政府上臺之后宣布對小布什政府時代的貿易政策進行全面檢討，但是由于加入“跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定”有助于實現奧巴馬政府“重返亞太”的戰略目標，奧巴馬政府欣然繼承了小布什政府的這一“政治遺產”。在美國的推動下，2010年在第18次APEC峰會發表的“橫濱宣言”首次明確將TPP作為實現FTAAP的途徑之一，與已發展多年的“10+3”和“10+6”相提并論［15］。

2.TPP是美國塑造區域貿易秩序的范本

由于亞太地區在短期內難以形成一個全面的自由貿易協定，亞太地區各經濟體開始采取次區域和雙邊自由貿易的合作模式。根據APEC統計，截至2008年APEC成員之間簽署生效的區域貿易協定有41個，其中34個協定是在2000年之后生效的。

由于這些協定中涉及的開放領域、開放時間表、原產地規則等均存在很大差異，美國擔心這些開放水平較低、充滿“軟性”例外的區域貿易協定將導致區域貿易秩序“多軌化”，加劇貿易規則的“意大利面碗”效應，提高交易成本，因而美國認為有必要為區域貿易秩序制定一個范本。

P4協定是2002年由新加坡、新西蘭和智利發起談判、2005年文萊加入的一個區域貿易協定。在FTAAP談判遲遲難以啟動、WTO多哈回合談判陷入僵局的背景下，這些開放的小國認識到，近期與那些不愿進一步開放的APEC成員開展談判是徒勞無功的，而由少數有意愿在更廣泛領域實行自由化的經濟體先行達成協定更加可行。2005年P4協定談判結束，2006年正式生效。

P4協定被視為是一個“高標準、全面的”區域貿易協定，在貨物貿易領域，智利、新西蘭和新加坡的逐步取消全部稅號的關稅，文萊逐步取消99%稅號的關稅，服務自由化采取否定列表 (即除非明確排除，否則即包含在開放的范圍內)。此外，該協定還包含海關估價、衛生與植物衛生、技術性貿易壁壘等非關稅壁壘條款以及競爭政策、知識產權、政府采購、商務人員的臨時流動、爭端解決規定等內容。與其他區域貿易協定的排他性不同，P4協定最突出的特點是“開放性”，其第20條6款規定“本協定按照成員同意的條件對任何APEC成員開放”，目的是鼓勵其他APEC成員加入，并最終形成包括21個APEC成員的FTAAP。美國選擇加入P4協定并將其塑造為區域貿易秩序的范本，正是因為該協定包含了幾乎所有符合美國目標和利益的新議題。

美國通過TPP塑造區域貿易秩序的實現途徑有二:一是通過主導TPP談判議程，將其一直倡導但又無法實施的貿易規則納入到協定中。美國貿易代表柯克 (Ron Kirk)表示，TPP反映了美國的優先事項和價值觀，它將成為美國未來貿易政策的范本［16］。從2010年3月15日至2012年7月10日，TPP已經舉行了13輪談判，所涉及的議題包括海關管理、政策透明度、技術性貿易壁壘、衛生與植物衛生措施、保障措施、原產地規則、農產品、紡織品與服裝、政府采購、國有企業、投資、知識產權、電子商務、服務跨境交付、金融服務、電信服務、文化、環境與氣候變化、勞工標準、爭端解決等廣泛領域。

二是借助自身在亞太地區的影響力吸引更多的國家和地區加入，將TPP由少數成員之間的貿易秩序上升為亞太區域貿易秩序。在貿易領域，美國目前仍是絕大多數亞太經濟體重要的出口市場;在地區安全領域，美國是日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、菲律賓、泰國和新加坡等亞太國家的重要盟友。美國加入TPP會對那些尚未加入TPP、又未與美國訂立區域貿易協定的國家形成貿易轉移的壓力，吸引其盡快加入;那些在地區安全領域需要得到美國支持的國家為了強化對美關系，也會考慮加入。隨著成員數量的增加和貿易規模的擴大，TPP成員將會以TPP為標準塑造區域經濟架構［17］。

三、TPP在美國重塑全球貿易秩序中的功能

(一)以區域合作框架撬動多邊貿易談判

在20世紀80年代之前，美國主要通過關稅與貿易總協定來塑造全球貿易秩序，美國憑借其雄厚的政治、軍事和經濟實力在創建總協定以及推動貿易自由化過程中始終扮演著最重要的角色，并反對其他國家提出的區域合作倡議，認為其沒有必要，可能導致關貿總協定被邊緣化［18］。

隨著美國經濟實力的相對衰落，歐盟、日本及主要發展中國家開始挑戰美國在塑造全球貿易秩序中的主導地位。在烏拉圭回合談判中，美歐農產品談判僵持不下險些導致談判破裂;美國希望以關貿總協定為范本達成服務貿易總協定，遭到發展中國家組成的10國集團①10國集團成員包括巴西、阿根廷、秘魯、古巴、埃及、尼日利亞、坦桑尼亞、印度、越南和南斯拉夫。的抵制;在與貿易有關的知識產權和與貿易有關的投資措施領域，美國的主張也招致發展中國家的反對。多哈回合談判進展更加艱難，2003年9月，在墨西哥坎昆舉行的WTO第五次部長級會議上，由巴西、馬來西亞和南非等國領銜的幾個發展中國家集團極力“封殺”了發達國家提出的一些動議;2006年7月，由于WTO的6個關鍵成員 (美國、歐盟、日本、澳大利亞、巴西和印度)之間的部長級會談未能就關鍵的農業和非農產品市場準入問題達成一致，WTO總干事拉米不得不全面中止已持續近5年的談判。

鑒于美國已逐漸失去了主導全球貿易秩序的能力，美國開始實施替代性戰略(“B計劃”)，以區域合作框架撬動多邊貿易談判。在烏拉圭回合談判陷入僵局后，1993年11月首屆APEC峰會發表的領導人宣言決定在本區域促進貿易和投資自由化，一個月后，歐盟突然對農業自由化表示贊成，使烏拉圭回合談判得以恢復。當被要求解釋立場突然轉變的原因時，歐盟高級談判官員回答稱，決定性因素是APEC的決定，因為它“向我們表明，你們有一個備選方案，而我們沒有”［19］。在多哈談判停滯后，美國積極支持FTAAP設想及推動TPP談判，其目的之一也是通過展示美國有更多的政策選擇來說服其他國家實現貿易自由化，促使多哈回合談判重啟，為世界多邊貿易體制的發展提供動力。

(二)凝聚共識，為多邊貿易談判提供范本

隨著世界多邊貿易體制下談判力量多極化的趨勢日益明顯，各成員在多邊談判中實現博弈均衡變得更加困難，美國開始在成員相對較少的區域框架下凝聚共識，為多邊談判提供范本。例如，1996年在菲律賓舉行的APEC峰會上，克林頓總統提交了締結《信息技術協定》(ITA)的倡議，得到其他APEC領導人的支持，為年底在新加坡舉行的首次WTO部長級會議達成并簽署這一協定起到積極的推動作用。亞洲金融危機之后，雖然美國以APEC推動貿易自由化的希望破滅，但美國依然將APEC作為孵化新思想和制定合作范本的重要平臺。

隨著美國在APEC框架下由支持FTAAP轉向積極推動TPP談判，TPP已成為美國塑造全球貿易秩序的新途徑。作為“高標準、全面的”自由貿易協定，TPP突破傳統自由貿易協定的模式，要求100%貨物分階段實現自由貿易，不允許有例外商品;TPP所覆蓋的領域之廣也遠遠超過一般的自由貿易協定和經濟伙伴協定。盡管目前TPP成員的經濟規模相對較小，相互之間的貿易量也不大，但TPP成員具有多樣性，處于不同的發展階段，既包括發達國家，也包括發展中國家;既包括市場經濟國家，也包括經濟轉型國家，具有較強的政治代表性。通過在TPP中制定新的經濟規則和不斷擴充成員，美國可以將有利于自己的國內規則變為區域規則，并以此為范本，通過WTO談判將這些區域規則上升為全球規則，以打造全球貿易新秩序為手段鞏固其對世界經濟的掌控。

此外，從談判模式看，TPP談判采取閉門磋商的方式進行，談判結束前不對外公布技術文本，這也是美國及相關各方淡化成員之間矛盾、凸顯最終共識的策略。

(三)減少未來貿易談判的障礙

美國重塑全球貿易秩序最主要的障礙來自兩個方面:一是以歐盟和日本為代表的農業保護勢力，二是發展中國家集團，前者主要涉及農業談判議題，后者則涉及知識產權、投資措施、政府采購、環境標準、勞工標準等更廣泛的議題，部分轉型發展中國家還涉及國有企業議題。

1.削弱多邊貿易談判中的農業保護勢力

目前，日本已經與TPP的7個成員訂立經濟伙伴協定，與澳大利亞的經濟伙伴協定談判自2007年啟動以來已經進行16輪，尚未與日本啟動自由貿易談判的有美國、加拿大和新西蘭3個國家。

日本加入TPP最大的障礙是農業議題，日本與澳大利亞的經濟伙伴協定談判已歷時5年，至今尚未結束，新西蘭至今不愿啟動與日本的經濟伙伴協定談判，原因都是日本對農產品開放的抵制，日本對美國開放農產品市場的難度則更大。

是否加入TPP已經成為困擾日本政府的政治難題。2010年10月菅直人提出日本要加入TPP的設想得到工商界人士的堅決支持，而農業團體則堅決反對，農林水產省和經濟產業省以及朝野兩黨的內部也產生嚴重的分歧。2011年11月，野田佳彥不顧國內抗議決定加入TPP談判，白宮在野田佳彥與奧巴馬會談后發表的新聞稿稱，野田表示“將把所有的物品和服務擺在貿易自由化的談判桌上”，隨后日本政府即向美國方面提出抗議，稱野田只是說明日本政府“關于全面經濟伙伴關系總體上的基本政策”，而美方把這段話曲解為野田關于TPP的立場，要求美方糾正，白宮則發表談話稱，“對于日本政府否定野田講話內容的聲明表示不解”，拒絕對新聞稿作出訂正［20］。這一方面說明日本政府希望極力避免刺激國內反對TPP談判或對TPP談判持謹慎立場的勢力，另一方面也反映了美日在農業議題上的沖突。

對美國而言，批準日本加入TPP談判也是兩難問題:一方面，美國希望日本的加入會擴大TPP的影響力，增強對其他國家的吸引力;另一方面，美國又擔心日本在談判中堅持將部分農產品列為例外，會導致TPP的標準下降，日本拒絕妥協還可能導致談判曠日持久，陷入僵局。

目前，美國依然優先考慮TPP的高標準，力爭盡快達成協議，而非盡快批準日本加入。野田佳彥在決定加入TPP談判后，未能如愿獲準參加隨后舉行的TPP首腦會議。2012年6月，與日本同時開展TPP事前協商的墨西哥和加拿大獲準加入TPP談判，日本至今仍未獲得美國、澳大利亞和新西蘭的正式認可。

美國等農業強國不斷支持其他國家加入談判，同時將日本排除在外，其目的即在于對日本施壓:如果日本不同意在農產品開放問題上作出重大讓步，就很難獲準加入TPP談判，日本在區域和全球經濟競爭中將處于不利地位。而如果日本接受農業開放的規則，則可以削弱多邊貿易談判中的農業保護勢力，減少美國在多邊體制框架下推動農產品貿易自由化的障礙。

2.以TPP談判成果迫使發展中國家作出讓步

發展中國家借助經濟崛起和有效聯合，已成為塑造全球貿易秩序不可忽視的重要力量。發展中國家抵制發達國家推行新議題的主要理由是經濟發展水平的差異，即發展中國家由于經濟發展水平落后，無法達到發達國家在知識產權、環境、勞工等領域提出的高標準;發展中國家應對外部沖擊的能力較弱，無法接受在貨物、服務及投資領域更高的開放要求;發展中國家 (尤其是經濟轉型國家)的市場不健全，需要通過政府采購、支持國有企業等手段維持經濟穩定，提高經濟發展水平。

如果TPP談判能就廣泛領域的規則達成一致，在未來的多邊貿易談判中，美國就可以以此為籌碼，要求其他發展中國家作出讓步，因為TPP成員中包括了發展中國家和經濟轉型國家，這些國家的經濟發展水平并不高，連他們都能夠接受這些規則，其他國家拒不接受的理由就顯得不夠充分了。

四、國際貿易秩序重塑中的中美博弈與中國的對策

(一)國際貿易秩序重塑中的中美博弈

美國作為二戰后的貨物出口大國，一手締造了以關稅與貿易總協定為基礎的國際貿易秩序，對推動戰后國際貿易的發展發揮了重要作用。隨著美國在世界貨物出口中地位的下降，美國開始著手對這一有利于貨物貿易的國際秩序進行改造;而中國在加入WTO之后，在世界貨物出口中的比重迅速上升，成為既有國際貿易秩序的積極維護者，在重塑國際貿易秩序方面與美國展開博弈。

在世界多邊貿易談判中，以美國為代表的發達國家更加注重形式平等，主張WTO成員在權利和義務方面應盡量減少差別待遇，而以中國為代表的發展中國家則強調實質平等，主張談判必須切實解決發展中國家的關切，給他們以必要的特殊與差別待遇，保留他們實施發展戰略的政策空間。

在區域貿易規則的制定中，中美也采取了截然不同的設計方案。中國主張以“10+3”為基礎、美國則力推TPP來塑造亞太地區的貿易秩序。從長遠來看，“10+3”和TPP均指向實現FTAAP這一共同目標，只是實現的途徑不同，前者強調成員的廣泛性，同時鑒于成員經濟發展水平的差異，以循序漸進的方式提高一體化水平;后者則堅持一體化的高標準，以循序漸進的方式擴大成員范圍。

從目前來看，“10+3”和TPP已形成競爭態勢，但其推進均面臨諸多障礙。在“10+3”框架下，中國堅持“以東盟主導、循序漸進、協商一致、照顧各方舒適度等為特征的東亞合作方式”［21］，受到東盟國家的歡迎。然而，“10+3”能否取得成功，關鍵在于中日韓FTA談判能否順利完成。2012年5月，中韓FTA已宣布啟動，但日韓FTA已在2004年11月陷入停頓，中日韓FTA談判至今尚未啟動。盡管TPP談判采取閉門磋商的方式進行，每輪談判結束后發表的消息均稱談判“取得了積極進展”，但從有關談判方官員的表態看，談判并不順利，充滿矛盾和沖突，談判將是一個漫長的過程。可見，“10+3”和TPP這兩種框架的競爭態勢會持續相當長的時間。

(二)中國應對美國以TPP重塑國際貿易秩序的對策

1.增強東亞經濟的“自我循環”能力

在TPP成員中，除了美國、加拿大和墨西哥尚未與中國締結FTA以外，其他8個國家都已經與中國簽訂了FTA或者正在進行FTA談判，鑒于TPP尚不具備替代東亞地區合作框架的能力，這些中小型國家并不想在中美之間“二選一”，而是采取騎墻戰略，希望從兩個合作框架中均能獲益。

東亞經濟一體化在一定程度上受制于美國的原因，除了因為部分國家與美國存在軍事同盟關系以外，還因為美國是東亞國家最終產品重要的出口市場。要弱化外部力量的沖擊，就需要增強東亞經濟的“自我循環”能力，將東亞地區由“加工工廠”轉變為“最終市場”。目前最具有市場發展潛力的是中國，中國的進口戰略應與中國的東亞戰略相配合，通過擴大從東亞地區的進口來提高東亞經濟的相互依賴程度和增強東亞經濟的凝聚力。

2.凝聚全球發展共識

中國作為最大的發展中國家，要發揮其對發展中國家的號召力和影響力，以多個平臺為載體凝聚全球發展共識。在地區層面，溫家寶總理在2007年東亞峰會提出的“新型命運共同體”、胡錦濤主席在博鰲亞洲論壇2011年年會提出的“亞洲精神”以及李克強副總理在博鰲亞洲論壇2012年年會提出的“凝聚共識”均產生了重要影響。中國在旗幟鮮明表明立場的同時，還需要積極推動將這些共識轉化為行動，推動建立更加公平的國際貿易秩序。

3.正確認識和妥善處理中美競爭關系

美國啟動TPP談判以后，中國在與美國進行雙邊磋商或談判時可能會在國有企業、知識產權、政府采購、環境保護、勞工標準等領域面臨更大的壓力。但我們也應認識到，TPP的很多新議題與中國改革的目標一致，中美之間的分歧不在于改革的方向，而在于改革的進度，從長遠來看，隨著中國經濟結構的調整和競爭優勢的轉化，美國所倡導和推行的規則對中國也是有利的。

中美之間存在競爭關系，但這種競爭關系并不必然走向對抗。亞太區域合作與規則制定必須以各方共識為基礎，其實現途徑也不是唯一的，中美在推動不同區域合作框架的同時，必須加強溝通，妥善處理中美之間的競爭關系，避免出現誤判，2012年2月中美在《關于加強中美經濟關系的聯合情況說明》中同意分享各自在TPP和中日韓FTA等區域自貿協定中的相關信息就是一個良好的開端。

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