基于村級事務流程化管理制度作用的探究——以宿松縣北浴鄉羅漢山村為例

○吳湖

（安徽省宿松縣委黨校 安徽 宿松 246501）

村級事務流程化管理，即將與群眾利益密切相關的村級事務繪制成“流程圖”并上墻公開，使廣大群眾知曉每項事務決策程序，便于跟蹤監督，同時也使村（社區）干部在研究確定村級事務時有章可循、有規可依。宿松縣納入流程化管理的農村重點工作有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督、其他村政事務等五大類，共22項。具體包括：村級黨支部換屆選舉、發展黨員、村委會選舉、罷免村委會成員、村務民主決策、農村集體組織財務收支、土地補償費分配、集體固定資產處置、集體資源項目發包、土地承包經營權流轉、集體林木采伐、村務公開、民主議政日、宅基地發放、農村公益事業項目建設、涉農補貼和救災救濟款物發放、最低生活保障費發放、計劃生育、農村新型合作醫療等，以及其他關系農村經濟社會發展和農民群眾切身利益的重要事項，同時在全縣推行“四議兩公開”工作機制。本文以安慶市宿松縣羅漢山村為樣本，對宿松縣“陽光村務工程”進行了調查與研究，重點調研村級事務流程化管理制度對“難點村”所起的主要作用。

一、農村村級事務管理存在的主要問題

羅漢山村位于北浴鄉的西南角，與湖北蘄春縣毗鄰。該村于2004年由原黃山村、趙嶺村、八斗村合并而成，全村共29個村民小組，2903人，山場面積14000余畝，其中用材林5180畝，公益林5400畝，人均耕地0.4畝，人均山場4.8畝，是北浴鄉面積最大、人口最多、經濟基礎較為薄弱、居住相對分散的一個行政村，也是宿松縣“難點村”之一。

在羅漢山村調研過程中，主要采用與普通老百姓、黨員代表、村干部面對面分別交談的方式，探究全縣村級事務管理中存在的主要問題，基本結論是村務公開不規范，具體表現在以下幾個方面。

1、重視不夠，規范不到位

由于部分村干部對村務公開工作的重要性認識未完全到位，怕暴露問題、怕失權、怕揭短、怕麻煩、怕引發矛盾、怕群眾上訪，對一些需要公開的事項不按時公開，或是只公開一些日常工作事項，而對群眾密切關注重點事項不及時公開或不公開、半公開，避重就輕。在公開程序上，少數村在公開部分事項上，未嚴格按程序通過村民議事會和村務監督委員會進行評議、審核，就直接公開，將村（社區）事務陷入被動狀態，缺乏公信力。

2、監督不力，機制不完善

截至目前，少數村（社區）尚無一套完整的內部村務公開監督制約機制，村民小組、村民議事會及村務監督委員會的主體和監督作用發揮不充分，導致部分村（社區）事務公開停留在表面形式，無法深入群眾底層，加之村務公開沒有必備制度做保障，村干部和廣大群眾的監督意識淡薄，從而導致村務公開的質量和效果受到影響。

3、業務不精，渠道不暢通

村務公開的主體是村干部和村集體的各種事項，監督的主體是廣大村（社區）村民，然而從目前來看，部分村干部自身對村務公開的內容、程序、方法等了解甚微，導致在實際操作過程中無從下手、不盡人意，工作無從落實，群眾無法滿意，進而干群之間缺乏信息溝通和互動，使村務公開達不到預期目的和效果。

4、忽視反饋，效果不明顯

當前，村務公開方面存在只重視公開形式，而忽視公開后群眾的反饋意見，純粹為了公開而公開的現象。各個事項的公開是為了滿足群眾需要，保障群眾的知曉權、監督權，提高群眾參與村（社區）事務的主動性和積極性，這需要村（社區）干部及時了解、收集和處理群眾反饋的意見建議，查看村（社區）事務的公開有無落實，是否收到了公開的成效，而我們的干部卻很少考慮公開后去搜集乃至如何搜集和處理群眾的反饋意見，認為公開了就萬事大吉。

二、宿松縣農村村級事務流程化管理的主要做法

1、全面推行村級事務管理“流程圖”

在村（社區）公開欄張貼群眾最需要知道的“流程圖”，并通過橫幅、展板等形式廣泛宣傳。各村（社區）可按照“流程圖”嚴格執行操作程序、操作要求和操作時限?！傲鞒虉D”簡單明了，廣大群眾對村級事務看得見、聽得到、摸得著、信得過，實實在在擁有了知情權、參與權、決策權。通過張貼“流程圖”，廣大村（社區）干部知道了“干什么”、“怎么干”、“干到什么程度”。

2、全面推行“四議兩公開”工作機制

由于村級黨組織在村務決策中的主導作用不突出；農民黨員主體作用不明顯；村務管理不規范、隨意性大。針對這些問題，宿松縣按照省委省政府的部署，積極探索黨內民主帶動基層民主的實現形式，全面推行了以“村黨組織提議、村‘兩委’會商議、黨員議事會或黨員大會審議、村民代表大會或村民會議決議，形成決議公開、實施結果公開”為主要內容的村級重大事項民主決策“四議兩公開”工作機制。

從2010年5月起，宿松縣將“四議兩公開”工作機制在全縣22個鄉鎮和208個村（社區）全面推開。為將這項工作落到實處，該縣將推行“四議兩公開”工作機制納入到創先爭優和“三級聯創”活動的重要內容，作為評選“五個好”鄉鎮黨委和“五個好”村（社區）黨組織的重要依據。各鄉鎮成立了由鄉鎮黨委書記任組長，相關部門人員為成員的村級“四議兩公開”工作領導小組，領導小組下設辦公室，與黨建辦合署辦公。對應當民主決策的重大事項通過“四議兩公開”工作機制進行決策，從根本上保證了黨員群眾的知情權、參與權和監督權，深受農民黨員和群眾的歡迎。

山場資源豐富是羅漢山村的優勢，3000畝油茶基地項目，1000畝泡桐基地項目和1000畝高山蔬菜雨花菜基地項目，共6000畝山場都是羅漢山村集體資源，如何發包、怎樣發包是羅漢山村兩委碰到的一個大難題。2010年5—12月村兩委利用《宿松縣村級事務流程化管理》資料匯編，對照《宿松縣農村集體資源項目發包程序》（見圖1），公開、公平、公正如期發包，老百姓知道了辦事流程，無任何異議。

圖1 宿松縣農村集體資源項目發包程序流程圖

3、健全村級事務管理制度

一是農村集體資金管理制度，包括財務收入管理制度、財務開支審批制度、財務預決算制度、資金管理崗位責任制、財務公開制度等。二是農村集體資產管理制度，包括資產清查制度、資產臺帳制度、資產評估制度、資產承包、租賃、出讓制度、資產經營制度等。三是農村集體資源管理制度，包括資源登記制度、資源承包、租賃公開和招投標制度、資源承包租賃合同管理制度、集體建設用地收益專項管理制度等。

三、推行農村村級事務流程化管理取得的主要成效

1、增強了村黨組織的領導核心和戰斗堡壘作用

宿松縣羅漢山村實踐證明，村級黨組織能否充分發揮領導核心作用，事關農村改革、發展、穩定的大局，關系著黨在農村執政基礎和執政地位的鞏固。實施“陽光村務工程”之前，原來的三個小村雖然合并了，但村級事務實施各自為政，村黨組織不能有效發揮領導核心和戰斗堡壘作用，實施“陽光村務工程”之后干部行為規范，事務公正操作，結果公開透明。羅漢山村黨支部一班人在發展黨員、宅基地審批、重大資金審批等各項工作中，堅持陽光操作，認真按照流程化管理辦事。

2、加強了農村基層民主建設

實施“陽光村務工程”以來，宿松縣以民主評議、民主決策、民主管理和民主監督為主要內容的村民自治取得明顯成效，群眾的知情權、決策權、參與權和監督權得到有效保障。

為真正讓群眾知情并參與村務管理，羅漢山村推行“民主議政日”活動，暢通了溝通的渠道?！懊裰髯h政日”活動一般半年召開一次，內容主要是：村干部就半年來所做的重要工作和本村的重大事項向與會群眾匯報，并征求意見，群眾對不明白的問題可以當場質詢，村干部當場解答和說明，當場不能解答的限期予以答復。群眾評價這項活動時說：以往是“公道不公道，只有天知道”，現在是“公道不公道，一問就知道”。

據調研，民主評議村干部制度已在宿松縣全面實行。羅漢山村村民可直言不諱評議基層干部。2011年1月10日，羅漢山村68名村民代表集中聽取村干部的述職，并進行評議。村干部們將一年來的思想建設、工作作風、工作業績、廉潔自律及存在的問題，實事求是地向與會黨員和村民代表述職。在宿松，村務決策“書記主任碰碰頭，兩委班子點點頭，群眾不知哪一頭”的現象已得到轉變。

3、融洽了干群關系

實施流程化管理后，宿松縣各村在事務辦理及辦結后都能做到及時公示，主動接受群眾的監督。各村在集體資源的發包、村民生工程變動、重大工程招標等事項中，本著事前公示、細節透明、結果公開的原則，嚴格辦事程序，得到了村民的認可。實施“陽光村務工程”以來，全縣村級財務做到每月10日逐筆公開，村干部主動接受監督，辦事程序公開，干群關系融洽，一年來無一例信訪事件發生。

4、提高了村級事務管理科學化、民主化、規范化水平

推行村級事務流程化管理，進一步完善了村級民主決策制度，提高了村級事務科學化、民主化、規范化水平。清晰的辦事流程使工作人員及反映問題的群眾有了可供查閱的參考依據，促進了矛盾的化解。具體措施與效果表現在以下幾個方面。

（1）決策程序科學化。村務決策程序分為議題的提出、討論、確定、表決、執行、監督等六個環節。重大村務決策方案由村兩委會議研究提出，提請村民代表會議通過；重要村務議題由村黨支部書記和村委會主任協商后提出方案，并提交村兩委會議研究。

（2）議題討論民主化。堅持走群眾路線，重大村務決策前要廣泛征求村民、黨員的意見，集思廣益，集中民智，充分體現村民的意愿。凡事關村民切身利益的決策項目，就其內容合理性、合法性問題，須向上級有關部門咨詢。沒有通過咨詢或論證的，不能進入下一個決策程序。

（3）會議表決規范化。除召開村民會議、村民代表會議、村黨支部換屆選舉會議應到人數另有規定外，其他各類會議，規定實到會人數超過應到會人數的半數，會議有效；得到的贊成意見（票）超過應到會人數的半數，形成決議。

[1]韓賀彬、汪國梁：安徽深入推進“陽光村務工程”[EB∕OL].人民網.

[2]“陽光村務工程”建設的實踐與思考 [EB∕OL].安徽省金寨縣紀委.