高校教育經費預算實施保障策略研究

○吳麗健

（順德職業技術學院 廣東 佛山 528333）

當今社會是知識的社會，為了適應所面臨的激烈國際競爭，從1999年開始我國對高校招生實行擴招，全國高等教育進入了一個超常發展的階段。僅2005年到2010年6年間，普通高校從1792所發展到2358所；招生人數從504.46萬人增加到661.76萬人；在校生人數從1561.78萬人增加到2231.79萬人（見表1）。

表1 2005—2010年全國普通高校招生人數及學生人數變化情況表

隨著高校規模的擴大，教育投入的增長明顯落后于高等教育事業的發展，高校的資源極為短缺，教育事業大發展的需要和有限財力的矛盾非常突出。在保證教學質量的情況下，大學的發展碰到資金短缺的瓶頸制約。同時，我國整個高等教育資源又存在配置不均、使用效率低下等問題，這些問題主要反映在高校的經費使用效率上。長期以來，人們一直認為，高校是為國家培養各類專業人才的事業單位，是一個純消費部門，經費由國家撥，沒錢就向上要，在經費使用上存在很大的伸縮性，高校由于長期缺乏自身平衡預算的壓力，理財的能動性不強，沒有形成對經費使用效果進行考核與衡量的機制，在經費的使用上大手大腳，造成經費支出的盲目與浪費，這一問題帶來的直接后果就是出現了資金緊張與資源浪費并存的現象，資金的使用效益不高。如何提高資金的使用效益，實現成本的最小化和效益的最大化，對高校的發展起著舉足輕重的作用。高等教育大眾化對高校預算管理的創新提出了挑戰。

一、高校教育經費預算執行過程中面臨的問題

1、執行預算管理中缺乏有效的考核與激勵機制

一般的高校在年度預算執行完成后，對經費項目執行結果缺少考核，沒有建立相應的獎懲制度，對合理開支經費和節約使用經費的單位沒有進行必要的鼓勵，調動其合理使用經費的積極性；院（系）或部門負責人經濟責任制形同虛設，對違規使用經費和造成事故的責任人，沒有給予必要的經濟和行政處罰，對其經濟效益缺少必要的考核，或考核后沒有配套的獎懲措施，缺乏應有的激勵機制，使考核工作流于形式。

由于預算目標不科學，預算資金在各院（系）、部門間的分配時，只考慮院（系）或部門人員和學生規模的因素，并沒有考慮到各院（系）、部門的績效情況。只注重投入，而不注重產出。由于無相應的考核和激勵機制，全校普遍存在輕視成本核算，缺乏效益觀念的現象。各院（系）、部門基本上依照學校下撥多少經費，辦多少事，錢不夠伸手再要，既無長期打算，又無通盤籌劃，經營理財無從談起，更不用說成本核算。造成投入不講效益，花錢不精打細算，大手大腳，浪費嚴重。同時由于高校水電費、郵電費等辦公費直接由銀行代扣的支出項目，沒有按院（系）、部門進行管理，預算管理的責任沒落實到具體的部門，“長明燈，長流水”現象十分嚴重。由于缺乏有效的預算管理的激勵機制，績優沒有獎勵，績差沒有懲罰。造成各院（系）、部門忙于追加，爭奪資金，財務部門忙于搞平衡，資金一撥了事，無力跟蹤查效，資金利用效率低下，部門之間資金矛盾加劇。

2、在預算管理中對“人”的重視不夠

長期以來，預算只是財務部門一家之事，參與預算編制的一般為與財務事務相關的人員，缺少了解高校運行及建設發展的相關人員參與預算研究。尤其是預算編制及調整缺乏自上而下的動態化真實數據，編制預算人員對紛繁復雜的業務活動及變化情況的了解有較大局限性，缺乏縝密、科學的論證，使預算不切實際。同時，高校在制訂預算時，多數是根據高校總體經費規模的大小，結合各院（系）師生人數、工作量等情況直接確定各單位各項目經費預算，很少征求各部門的意見。在預算執行上，沒有要求部門編報經費使用計劃，也無法落實對具體支出項目的控制。在預算考核上，未建立相應的跟蹤、分析和評價制度，對各部門的預算經費難以做出準確、具體的分析和評價，對資金的使用效益也難以正確評價，容易造成預算內容不實、預算約束不強和預算執行不力的情況。

多數高校都沒有實行職工參與預算指標的制定，預算執行中對職工反映的問題較少理會等。這種情況下制定的預算指標如果高不可攀，職工就往往缺乏信心，對領導班子產生疑慮，一旦未達目標，易造成人心渙散。相反，如果預算目標松弛，勢必會造成資源的浪費。院系和廣大教職工是高校預算的實際執行人，沒有他們的認同和參與，預算就會成為空中樓閣，將得不到有效的貫徹執行或者在執行過程中會出現偏差，在預算執行過程中容易受到抵觸。因此，經費預算管理是一項全員參與的活動，合理的預算管理制度要有利于發揮每個教職工的優勢，充分調動職工的積極性，將職工的個人成長和企業目標結合起來，通過做人的工作，始終最大限度地發揮人的主動性和創造性，同時使高校沿著既定的目標發展。

二、高校教育經費預算實施保障策略研究

1、建立嚴格的約束機制

（1）嚴格的經費預算編制約束機制。為了管好用好預算經費，要建設嚴格的預算管理約束機制。首先，每年確定預算時，依據國家下達的預算撥款數額，給各系部下達預算指標草案；其次，各系部在充分討論的基礎上編制本系部預算并上報學校財務部門；再次，學校財務部門結合高校的經費來源及實際情況，匯總編制全校的經費預算，并呈交校務委員會研究審批。校務委員會由30人組成。其中，15人為有學術成就的著名教授，15人為行政管理和教輔人員。校務委員會每四年改選一次。全校的每年度預算必須經過校務委員會討論通過方能有效。若預算一旦討論通過，誰也無權進行變更或調整。高校的預算草案出來后必須向全校公布，廣泛征求意見。每個教職工都可以對高校的預算發表意見。預算正式通過后，也必須向全校公布，便于全校教職工監督執行。

（2）嚴格的經費預算支出約束機制。建立嚴格的經費預算支出約束機制。如預算支出遇到特殊原因可能超支時，財務主管、分管財務的副校長乃至校長都無權做出調整預算的決定，必須經過校務委員會研究批準。為了及時掌握預算執行情況，校務委員會一般每兩周占用半天時間，專題研究執行中存在的重大問題，以便及時解決。

（3）嚴格的經費預算追加約束機制。建立嚴格的經費預算追加約束機制。如高校突破經費預算時，一般都不給予追加，除非遇到國家通過法律形式頒布教師調資等情況，國家方給追加經費預算。由于經費預算的編制和執行都具有較強的約束機制，各系部都能根據預算指標合理安排，量入為出，不突破經費預算，維護了預算的嚴肅性。

2、建立完善的保障體系

實施經費預算管理有利于高校加強內部管理。但是高校教育經費預算管理并不具備自行機制，不是無條件就可實現的。高校教育經費預算管理內在功能的發揮，必須有一定的前提條件作保證。

（1）樹立“以高校戰略為基礎”的理念。在沒有高校戰略的環境下進行預算管理，會重視短期活動，忽視長期目標，使短期的預算指標與長期的高校發展戰略目標不相適應，各期編制的預算銜接性差，這樣的預算管理難以取得預期效果。預算管理是對計劃的數字化反映，是落實高校發展戰略的一種有效手段。因此，高校在實施預算管理之前，應該認真進行充分調研和資源分析，明確自己的長期發展目標，以此為基礎編制各期的預算，這樣可以使各期的預算前后銜接起來，避免預算工作的盲目性。

（2）樹立“預算與實踐相聯系”的理念。很多高校以歷史指標值和過去的活動為基礎，確定未來的預算指標值，而沒有認真地對高校的未來發展作評估，使得預算指標值缺乏客觀性，難以成為考核和評價員工的有效基準。

（3）樹立“考核與獎懲是生命線”的理念。嚴格考核不僅是為了將預算指標值與預算的實際執行結果進行比較，肯定成績，找出問題，分析原因，改進以后的工作，也是為了對員工實施公正的獎懲。以便獎勤罰懶，調動員工的積極性，激勵員工共同努力，確保高校戰略目標的最終實現。執行預算管理過程中如果缺乏有效的考核與激勵措施，并且在以考核結果來執行獎懲時，被考核方過多地強調了客觀原因對績效的不利影響，故意回避了主觀方面的原因，或者沒有配套的獎懲措施，缺乏應有的激勵機制，使考核流于形式。

（4）樹立“以人為本”的理念。人是預算的制定者、預算信息的使用者、頂算的執行者、預算制度的被考核者，也是預算工作的主體，是預算工作效果好壞的決定性因素。因此，預算工作應該以人為本，離開了對人的關注，高校的預算工作便無法搞好。由于預算影響到很多人的經濟利益，預算管理不可避免地涉及道德問題。比如，不少部門為了小團體的利益，在制定預算時經常表現出本位主義的思想，做出較為寬松的預算，這違背了預算指標應該盡量客觀、公正、可靠的要求。缺乏道德意識的預算管理必然影響預算工作的質量。另外，在執行預算工作過程中還應注意發揮員工的主觀能動性，鼓勵各級員工參與預算工作，培養他們主人公的意識，不給員工造成一種強加的感覺。

推行預算管理要建立一套適應新形勢的高校計劃管理形式，因此擺正高校管理地位，更新高校管理觀念至關重要。要真正樹立起現代高校管理是一種戰略管理和資源整合式的信息管理的觀念，真正認識到高校內部管理資源的優勢在于單項職能管理的差異，從而系統地看待高校內部管理問題，真正認識到管理出效益是一種觀念而不僅是流于形式的口號。

[1]張靜文：當前高校預算管理中存在的問題及對策[J].教育財會研究，2004（2）.

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[3]王巧云：事業單位預算管理面臨的問題與對策[J].黨政論壇，2005（4）.

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[5]趙勤：高校預算管理中存在的問題與對策研究[J].經濟師，2007（8）.

[6]張積勇：高校預算管理研究[D].大連理工大學碩士學位論文，2006.