財政再就業資金支出的績效評價探析

■吳海民 俞雪花

財政再就業資金支出的績效評價探析

■吳海民 俞雪花

一、再就業績效評價的背景

近年來，我國失業群體逐漸增大，失業率持續走高，并接近5%的警戒線，再就業形式十分嚴峻。對此，黨和政府給予了高度重視，在近年的財政預算安排中，再就業資金在整個財政預算中所占的比例逐年上升。然而，在實踐中再就業資金的運用卻普遍存在 “重項目、輕效益，重分配、輕管理”的現象，對資金使用過程與結果缺乏有效的監督考核與“跟蹤問效”，這不僅影響到了財政資源的優化配置，而且造成許多不必要的浪費。因而如何以“眾人之財”辦好“眾人之事”，防止出現“政績工程”、“形象工程”，是一項關系到廣大失業人員能否“安居樂業”的重大事件。再就業資金支出使用的績效評價正是考核政府再就業服務工作業績成果的一種科學手段，其本質是按照市場經濟要求實行的一項監管制度，目的在于提高財政資金支出的效益水平。隨著就業壓力的不斷上升，適時推動再就業資金績效評價已成為現階段促進再就業工作的當務之急。

二、再就業績效評價的目標

所謂財政績效評價，就是運用數理統計、運籌學原理和特定指標體系，按照統一的標準和程序，通過定量定性對比分析，對財政支出期間的項目效益和業績結果做出客觀、公正與準確的綜合評判。推行財政績效評價可以使公共服務的質量與成本得到更為廣泛的關注與監督，以確保納稅人的每一分錢都能有效地轉換成優質的公共產品和現實的生產力。再就業績效評價作為政府促進再就業工作績效管理的基礎和重要組成部分，強調的是“結果、責任和效率”。推行財政再就業資金績效評價，就是要使支出結果更好地反映政府的階段性發展戰略，推動“績效預算”模式建立，增強預算資源分配與勞動部門績效之間的聯系，提高再就業資金支出的科學性、規范性。通過再就業績效考核，達到對再就業管理部門的激勵與鞭策，提高再就業資金分配的科學性和效率性，真正從源頭上實現財政資源的高效配置，以最少的投入實現最大的就業。

三、再就業績效評價的功能

一是導向功能。再就業績評價具有引導評價對象即政府勞動部門向預定目標前進的功效和能力。它對就業目標的實現和就業政策的貫徹，具有相當強的制約和保障作用。

二是鑒定功能。再就業績效評價具有對勞動就業主管部門的目標達到度、合格與否、優劣程度、水平高低進行判斷與確定的功用和能力。主要通過對再就業主管部門相關資料的收集、整理、分析、判斷、檢查、比較而獲得評價結果。

三是改進功能。再就業績效評價具有促使政府就業主管部門反省自身、克服不足、改變原有不良狀態，完善并促進其發展的功用和能力。

四是激勵功能。再就業績效評價能使政府就業主管部門產生努力實現或逼近預期目標的動力。它是通過向政府就業主管部門反饋評價信息這一運行機制得以實現的。

五是管理功能。再就業績效評價具有使政府就業主管部門的行為得到調節、控制、規范并使其趨向于目標并最終得以實現的功用和效能。該功能的發揮是建立在一整套嚴密而科學的評價指標體系與評價程序基礎之上的，因此優越于一般的經驗性、行政性管理功能。

四、再就業績效評價的指標體系

根據可操作性、重要性、社會效益性以及定量與定性分析相結合的原則，構造出再就業支出績效評價指標體系及其結構，即目標層（一級指標）、準則層（二級指標）和指標層（三級指標）。一級指標（用A標度）就是再就業專項資金支出績效指數。二級指標（用B標度）包括三大類。

第一類是數量結構指標 （用B1標度），用來反映勞動部門為促進下崗失業人員再就業而對各個單元項目所投入的人力、物力、財力等的支出情況，因而是衡量勞動部門再就業工作業績的基本數量指標，具體又分以下幾項分指標（即三級指標，用C來標度）：①再就業專項支出占財政支出的比重（C1），即政府財政預算中安排的再就業專項支出占整個財政預算支出的比例，此數據反映了政府對再就業工作的重視程度與支持力度；②萬元專項支出培訓再就業人數（C2），即勞動部門每支出1萬元再就業專項資金所培訓的再就業人員數；③萬元專項支出新增崗位數（C3），即勞動部門每支出1萬元再就業專項資金所增加的新崗位數；④萬元就業基地建設支出安置人員數（C4），即勞動部門每支出1萬元再就業基地建設資金所安置的就業人員數，反映就業基地建成后新創造崗位數量與促進就業的能力程度；⑤創業培訓基地年培訓人數（C5），指開展創業培訓項目的市創業培訓基地1年內培訓合格的創業人員數。

第二類是質量效益指標 （用B2標度），用來反映勞動部門再就業工作的效率、結果、社會效益等產出情況，是對勞動部門再就業工作質量高低好壞程度的一種現實檢驗與客觀評價，具體又包括以下5個三級指標：①下崗失業人員再就業率（C6），指報告期內已實現就業的下崗人員和失業人員占總下崗失業人員的比重，主要反映轄區內領取《再就業優惠證》的下崗失業人員實現再就業的情況；②城鎮登記失業率（C7），指報告期末城鎮登記失業人數占期末從業人員總數與期末實有城鎮登記失業人數之和的比重；③培訓合格率（C8）， 指培訓結業后獲得結業證書人數占參加培訓總人數的比重；④培訓后再就業率 （C9）， 指 培訓后實現再就業的人數占參加培訓總人數的比重；⑤職業介紹成功率（C10），指經勞動部門介紹或推薦后而被用人單位成功錄用人數占被推薦（介紹）總人數的比重；⑥創業成功率（C11），指參加勞動部門舉辦的創業培訓后成功創辦企業或自謀職業的人數占總培訓合格人數的比重。

第三類是定性評議指標 （用B3標度），該項指標是對勞動部門再就業工作中無法用具體尺度直接計量的績效部分，采用間接的評議性指標來量化處理，包括3項分指標：①再就業硬件建設（C12），主要用來考核再就業工作服務平臺、機構、場地、勞動力市場、職業介紹所、再就業培訓基地、創業培訓基地、辦公條件與辦公用品、信息網絡建設等必要的工作設施所提供的硬性支持能力程度，是開展再就業工作不可缺少的基本要件，同時構成再就業績效評價的重要方面之一；②再就業軟件服務（C13），該指標主要用來考核勞動部門為下崗失業人員再就業所出臺的優惠政策、指導方針、幫扶措施，所營造的就業環境與創業氛圍，工作人員的專業素質與服務態度，以及其他配套服務措施的軟性協作能力程度；③再就業基礎管理（C14），該指標主要用來評價勞動部門在再就業工作中的管理協調能力，其內容包括領導重視程度、決策能力與水平、規章制度是否完善、人員配備是否齊備、機關工作作風的好壞等。

表1 J市再就業定量指標實際值 單位：萬元、人

五、再就業績效評價的AHP方法

由于再就業績效評價涉及較多的觀測指標，一般來說，對于多指標權重的確定，AHP層次分析法比較合適。所謂 層 次 分 析 法 （Analytical Hierarchy Process,簡稱AHP法），就是將評價問題分解成目標、因素、指標等層次，在此基礎之上進行定性和定量分析的方法。該方法應用網絡系統理論和多目標綜合評價方法，提出層次權重分析的新思路，與目前流行的指數法、灰色系統分析法、模糊數學法等方法相比，層次分析法適用于尚無統一度量尺度的復雜問題分析，解決用純參數數學模型方法難以解決的評價問題和多目標任務分析，尤其適合于對結果難于直接準確計量的場合。基本原理為：將要評價問題的各個要素分解成若干層次，并以同一層次的各個要素按照上一層要素為準則，進行兩兩判斷比較并計算各要素的權重，再通過層次單排序和層次總排序，確定各要素的最終權重，以達到評價的目的。

六、再就業績效評價的實例分析

本例以廣東省J市2003年再就業工作為對象，選用AHP層次分析法進行績效評價。

（一）情況介紹

2003年J市本級財政安排1100萬元專項資金來促進市直下崗失業人員再就業，其中社會保險補貼120萬元，崗位補貼130萬元，職業培訓和職業介紹補貼147萬元，勞動力市場建設補助78萬元，自謀職業扶持金250萬元，再就業基地建設資金375萬元。此外，省財政給予J市安排再就業專項補助1135萬元。綜上所述，省市兩級財政共計投入再就業資金2235萬元。截止到2004年8月，省市兩級再就業資金實際支出1428.1萬元，余額806.9萬元。各指標詳細情況見表1。

（二）確定權重

對前文所述14項指標統一采用AHP法進行賦權，其要點是根據各評價指標的相對重要性，運用1—9標度法進行量化處理，最后通過層次排序確定各指標的權重。在再就業績效評價中，綜合分析數量結構指標B1、質量效益指標B2和定性評議指標B3，結合實際工作情況，給出判斷矩陣A—B及權重計算結果（表2）：

表2 A—B判斷矩陣

同理，計算出判斷矩陣B1-C、B2-C、B3-C各指標權重，如表 3、表 4、表 5所示。

表3 B1-C判斷矩陣及權重

表4 B2—C判斷矩陣及權重

λmax=6.115，CR=CI/RI=0.023/1.24=0.0185<0.10

表5 B3—C判斷矩陣及權重

匯總以上結算結果，經層次總排序后即得各指標最終權重，見表6：

表6 層次總排序后各指標的最終權重

從上表可知，全部定量指標在總目標評價中的比重為：

（0.030+0.038+0.079+0.070+0.023+0.163+0.156+0.038+0.080+0.074+0.112）?100%=86.3%，從而全部定性指標的比重為 （1-86.3%）=13.7%。

（三）定量指標評價

（四）定性指標評價

根據 《J市再就業工作目標責任制》和《廣東省2003年再就業工作目標責任制考評辦法》的要求，從A、B、C三個層面對定性指標的評判標準進行了規定，并按著考評辦法的具體給分細則將其轉換成標準分。然后采用專家綜合評判法進行指標量化，各指標評分等級設為四級，即優秀、良好、及格、不及格。其中優秀（ABC三項內容全部達標）評分：標準分×（90～100%）；良好（ABC 三項內容多數達標）：標準分×（75～89%）；合格 （ABC三項內容部分達標）：標準分×（60～74%）；不合格（ABC 三項內容均未達標）：標準分×（40～59%）。對專家評議分取平均值作為指標實際得分,見表8。

表7 定量指標評價對照表

表8 定性指標評價對照表

（五）評價結果及分析

按照《廣東省財政支出績效評價試行方案》的規定，評價類型分為優（A級）、良（B 級）、中（C 級）、低（D 級）、差（E 級）5 個等級，如表 9：

表9 評價結果的類型等級劃分

按照前面計算得到的定性指標和定量指標的類評價指數，以及按照層次分析法確定的兩類指標的總權重，通過加權平均得出綜合評價總分，即再就業支出績效評價綜合指數。計算如下：

再就業支出績效評價指數=定量指標評價得分×權重+定性指標評價得分×權重=76.61× 0.863+80.5×0.137≈77.2

經評價，2003年至2004年上半年J市再就業資金支出績效評價綜合指數得分為77.2分，落在70— 80分的評價區間，據此確定評價結果的類型為：中（C級）。其中，定量指標得分為76.61分；定性評議指標得分為80.5分。根據評價結果，可知2003-2004年上半年J市再就業資金支出績效目標的實現程度處于中等且接近良好水平。

在11個定量指標中，個體評價指數大于1（超過100%）的指標有4個，分別是C1—再就業預算支出占財政一般預算支出的比重、C8—培訓合格率、C9—培訓后再就業率、C11—創業成功率。C1表明J市財政對再就業工作支持有力度，投入決心很大。指標C8和C9表明J市在再就業培訓工作方面績效突出，效果明顯。指標C11超過標準值1.6個百分點，表明J市不僅關注就業，更加注重下崗失業人員的創業，以創業帶動就業，既是就業觀念的轉變，也是就業工作由被動變主動的思路變革。

其余7個指標中，C2—萬元支出培訓再就業人數、C5—創業培訓基地年培訓人數和C6—再就業率這3個指標總體完成情況不錯，C2和C5再次說明就業培訓工作效果很好；指標C6接近目標值，完成情況較為理想。其余4個指標，C3—萬元支出新增崗位數、C4—萬元基地建設支出安置人員數、C7—失業率、C10—職業介紹成功率，完成較差，是影響總體績效水平的主要因素。每萬元專項資金支出的效果不理想，萬元支出新增崗位數只有1.73個，比全省平均水平少了7.73個，萬元就業基地建設支出安置人數只有1.12個，比標準水平低8.44個，平均每創造1個崗位投入資金5780元，就業基地的人均安置成本達8928元，投入多而產出少，經濟效果和社會效益低。職業介紹成功率也只為目標期望值的50%。這幾個指標表現欠佳，自然會導致失業率走高，2003年末J市失業率達到4.88%，突破了3.5%的目標控制線。

在定性指標方面，盡管成效不小，但仍存在一些不足之處：勞動力市場信息網絡未能聯通基層勞動站、所，基層平臺無法實現信息共享；再就業項目缺乏可行性分析和科學論證；一些服務措施如小額貸款開展較晚，社區就業服務發展較慢，公益性崗位開發缺乏力度；調查研究不夠廣泛深入，對下崗失業人員和基層單位情況掌握不全面，從而使某些就業措施未能切合實際；缺乏有效的跟蹤服務。

（六）相關建議

第一，從再就業資金實際使用情況來看，重點應轉向對再就業資金使用結構的優化調整，繼續加強對再就業培訓補貼和職業介紹補貼的力度，加大對購買公益性與社區服務就業崗位的投入，適度增加對創業培訓基地的財政投入，逐漸增大自主創業與自謀職業扶持金的預算比例，對資金使用效益不理想的再就業基地建設建議暫停預算資金安排，可考慮把此項資金轉向勞動力市場建設或就業網絡信息平臺建設等方面。

第二，建立以經濟發展拉動就業增長的長效機制。凡政府財政投資和支持的項目，應與增加就業崗位、降低失業率掛鉤；通過調整區域經濟戰略與產業布局來拓展就業新空間，通過發展第三產業和非公有制經濟來開辟就業新渠道，通過發展勞動密集型產業和中小企業來營造內涵式與外延式相結合的就業新格局。

第三，適應市場需求，不斷提升培訓辦學層次，建立多工種的初、中、高級系列培訓模式。 大力開展“短平快”的職業技能培訓、“一專多能”的復合型培訓、“訂單式、個性化”的定向培訓、職業技術教育與文化教育相結合的綜合培訓，從而使下崗人員可根據自身條件廣泛選擇培訓項目，培訓后可獲取職業資格證書或大中專、本科畢業證書，推行雙證并行制度，為其進入市場求職提供方便。

第四，實行小額借款與創業培訓的捆綁運作，努力培養創業帶頭人，打造“1＋1群”再就業模式，實施“小老板培育工程”，通過向下崗失業人員傳授創業知識、技能、方法，培養其創業意識，使其掌握創辦企業的程序和知識，幫助落實扶持政策，同時聘請專家指導組，對學員選定的創業項目進行市場論證和策劃指導，以實現“一人創業、群體就業”的帶動效應。

第五，運用政策和經濟手段引導職業培訓的發展方向，充分調動社會力量興辦再就業培訓，主張政府應直接向市場購買“就業培訓成果”、購買“職業介紹成果”，乃至直接購買就業崗位，以促進培訓就業的市場化與社會化的進程。

第六，加快勞動就業的基礎設施建設和信息化進程，盡快實現市、區、街道、社區四級勞動就業信息聯網。

（本文系教育部人文社會科學青年基金項目【11YJC790205】、廣東省自然科學基金博士啟動項目【S2011040000414】研究成果之一）

廣東省江門市五邑大學經濟管理學院、廣東省江門市人力資源和社會保障局）