土地財政對地方經濟影響分析及解困研究

■劉 勇

土地財政對地方經濟影響分析及解困研究

■劉 勇

城鎮化、工業化進程的快速推進，需要地方政府有充足的財政資金做保障。土地財政，這樣一種“速成型”集財模式，自然會受到地方政府的推崇，并被快速推廣運用，應該說在籌措資金等方面為地方經濟社會快速發展做出相當大的貢獻。近年來，學者對土地財政產生的背景、傳導機制、風險分析及管理這樣的理論和經驗研究取得了一定的進展。劉守英、蔣省三（2005）通過對東部一發達地區進行的實地考察，發現該地區的土地財政格局是：預算內依賴城市擴張帶來的各種稅收擴張，預算外則依賴土地出讓金，并分析得出土地財政所帶來的收入占預算內收入的40%、占預算外收入的60%；張聽（2008）通過選取北京市1998-2004年人均GDP和土地出讓金等相關數據，通過實證研究得出結論：土地出讓金對于城市經濟增長具有顯著的促進作用，但進一步分析得出這一促進經濟發展的正效應會隨著城市的發展而逐漸減弱；杜雪君、黃忠華和吳次芳（2009）以土地財政對經濟增長的影響機理為切入點，選取1997-2005年的省級數據，運用Granger檢驗分析土地財政和經濟增長的因果影響分析，同樣發現土地財政對經濟增長有促進作用；薛白、赤旭（2010）則在已有的數理模型 Corden&Neary（1982）基礎上加以修正，引入土地財政、經濟增長、尋租等變量，通過分析政府行為（土地征用、土地分配及土地出讓金的分配）、企業行為（如何選擇土地經營決策及是否進行尋租經營活動）和社會福利（社會總產出及高地價帶來的社會居民的福利損失），模型得出的結論為：在弱制度環境和消極政府的假定下，土地財政占地方政府收入的比重與經濟總產出呈現反向關系；尋租活動產生的擠出效應是導致土地財政和經濟增長弱反向關系存在的主要原因。本文在之前研究基礎上，通過定性和定量分析，詳細研究了土地財政對于地方經濟發展的影響。

一、土地財政的收入組成分析

土地財政為地方政府所帶來的收益既包括土地出讓的直接收入，又包括由土地使用權的出讓和相關后續生產、經營活動引致的直接或間接的土地稅收收入以及流轉過程中的土地收費。這樣一種組織收入的模式可以概括為：預算依靠城市擴張發展帶來的產業稅收效應，預算外則靠土地出讓收入（劉守英、蔣省三，2005）。參考李尚蒲、羅必良（2010）和楊圓圓（2010）關于土地財政范圍的界定，將土地財政的規模主要用土地出讓收入和直接相關稅種收入進行估算，具體的估算公式為：

表1 我國1999—2008年各省市土地財政規模的估算（單位為億元）

土地財政規模=土地出讓金收入+房產稅+土地增值稅+契稅+耕地占用稅+所得稅（建筑業繳納） （1）

據此公式，我國1999-2008年各省市的土地財政規模可見表1

在表1土地財政規模測算中，由于西藏的相關稅收數據嚴重缺失，無法進行測算，故而暫不考慮。從表中可以看出，各省市的土地財政規模均呈快速上升的態勢：北京的這一指標由1999年的104.4億元上升至2008年的928.2億元，上漲近9倍；中部地區的湖北由1999年的14.4億元上升至2008年的428.9億元，上漲更是達到29倍之多；西部地區的新疆同樣出現這一快速增長的趨勢。從東部、中部、西部三個地域的土地財政規模來看，無論是經濟發達地區、經濟欠發達地區還是經濟不發達地區，其土地財政規模都有較大幅度的增長，土地財政在地方財政占據著舉足輕重的地位。

二、土地財政對地方經濟發展影響研究

（一）變量、數據的選取和計量模型的構建

在借鑒已有實證研究的基礎上，本文嘗試以土地財政對地方經濟發展是否具有推動作用以及到底有多大推動作用為研究對象。根據Barro（1990）內生增長模型，并結合我國較為特殊的財政管理制度及考慮到預算內、預算外收入，對模型稍加修改。

內生增長模型：y=f(k,g),其中k為私人投入，g為公共投入，而公共投入來源于預算內的一般預算收入r和預算外收入，這些人本文主要考慮預算外收入為土地出讓金收入 f，即有：g=g（r，f），將其帶入原內生增長模型有 y=f（k，r，f）， 其一般形式為：y=α+β1k+β2r+β3f,上式中，y為人均GDP，k為人均資本投入，r為人均一般預算收入，f為人均土地出讓收入。從內生增長模型的一般線性形式可看出，人均GDP受到人均資本、人均預算收入和人均土地出讓金的影響。在實證研究中本文設定如下面板數據模型：

上式中，用FI表示固定資本投入，LF表示土地財政規模，GR表示預算內的財政收入，其中，i和 t(1999-2008)分別代表第i個省份和第t年：μi為不可觀察地區效應，是指模型中未被考慮到不隨地區變化而與時間有關的效應。如果αi是固定的常數，該式對應與固定效應模型。如果αi不是固定的，而是隨機的，則該式對應于隨機效應模型。但具體采用那種模型還需要經過Hausman檢驗。

表2 各變量的描述性統計

模型中數據來源于1999-2008年中國大陸地區30個省市 （西藏某些年份數據缺失，故省去）的面板數據，其中固定資本投入（FI）、財政收入（GR）和總產出GDP來源于歷年的 《中國統計年鑒》。

（二）實證結果分析

1、描述性統計。表2中給出了模型中使用的各種變量的描述性統計。從中可以看出我國30個省份從1999年到2008年間相關指標的差異。

2、實證檢驗及結果。由于面板數據的二維性，如果模型設定不正確，參數估計方法使用不當，都會對參數估計的結果造成重大的偏差，因此在進行估計前要對模型的設定形式進行檢驗，面板數據模型根據誤差項的設定不同可以分為固定效應模型和隨機效應模型。本文采用Hausman檢驗，來識別面板模型是固定效應模型還是隨機效應模型。

表3 面板模型Hausman檢驗

Correlated Random Effects-Hausman Test Pool:Unititled

Test cross-section random effects

面板模型的原假設是隨機效應模型，由表3可以看出，Hausman檢驗的伴隨概率小于1%的顯著水平，拒絕隨機效應的零假設，因此，本文選擇固定效應模型來擬合土地財政和各地區經濟增長的關系。

表4 計量方程估計結果

從結果中可以看出，最終模型4調整后的R2為0.995996，模型整體對這種經濟現象的解釋程度較為顯著。固定資本投入、地方財政收入、土地財政都對GDP的貢獻都是正相關的，這都是符合現實經濟狀況，實證模型的具體表現為：土地財政對GDP增長影響的彈性為0.023017，即土地財政規模每增加一個百分點，則GDP增長0.023個百分點，GDP增長0.56個百分點；固定資本投入對GDP增長影響的彈性為0.286638，即固定資本投入每增加一個百分點，則GDP會增長0.28個百分點。

在總體結論的基礎上，為研究土地財政對GDP增長影響的區域性差異，本文按照統計上我國內地區域劃分標準，分別探討了東、中、西三個區域中土地財政對經濟增長的影響，得到如下回歸結果：

變量常數項LF GR FI F統計量調整后的R2東部Coef.4.616157(0.332687)***0.015467(0.012624)***0.591173(0.047459)***0.259660(0.051835)***1112.196 0.992511中部Coef.5.217689(0.242262)***0.025195(0.011073)**0.518655(0.046333)***0.300375(0.029897)***1478.030 0.994552西部Coef.4.229880(0.242235)***0.021260(0.010375)**0.421694(0.050376)***0.424075(0.042728)***1768.746 0.995355

通過對東、中、西部三個地區回歸模型的比較可以發現，土地財政對各地區的經濟總量貢獻不盡相同，中部地區貢獻最大，西部次之，東部最小。東、中、西地區土地財政對GDP的影響彈性 分 別 為 0.015467、0.025195、0.021260。 對 于出現這一現象的合理解釋可能是中部地區的土地價格較高，土地財政占地方財政收入的比重較大，經濟發展又缺乏其他途徑有效拉動，故而該地區土地財政對GDP影響較大；西部地區則可能是土地尚未有效開發，土地出讓金處于較低的價位；至于東部地區，經濟基礎較為雄厚，且發展方式較中西部地區也更為合理，因此，土地財政對經濟的推動更多情況是“錦上添花”。對于實證結果需要說明的是，對于土地財政規模的界定，本文只考慮到土地出讓金和相關稅收收入，對于間接相關的稅收收入未加以引入。而規模龐大的間接相關稅收同樣增加了地方政府的財政收入、增加地方的投資和支出。因而本模型的估計結果可能低估了土地財政對GDP的貢獻，其真實貢獻還可能通過地方財政收入和固定資產投資對經濟增長的貢獻表現出來。

三、解決當前土地財政困境的措施和政策建議

（一）借力物業稅促進土地財政轉型

物業稅，又稱之為房產稅或不動產稅，在香港地區和東南亞多稱為物業稅，要求納稅人在每一個年度都應根據相關稅率繳納稅款，且稅額多少隨著不動產價值的變動而變動。在西方發達國家中，物業稅是地方的主體稅種，占到地方財政收入的50-80%，對地方經濟社會發展貢獻顯著。

物業稅的開征對于土地財政轉型有著深遠影響，具體表現在以下幾方面：其一，可為地方政府培育主體稅種，加強地方財政自身造血功能。西方發達國家的稅制經驗已表明物業稅所具有的穩定性、低征收成本、不易轉嫁等特性，非常適合培育為地方主體稅種，目前，美國地方政府的稅收收入70%來源于物業稅。物業稅既能在土地財政尚能運作時擴充地方政府的財源又能在土地財政難以為繼時提供穩定、強勁的財力保障。其二，針對存量土地、房產開征的物業稅可以給地方政府持續的稅收激勵。地方政府在依靠土地財政集聚財源的同時，也將未來40-70年的土地使用權出讓給土地承受方，考慮到政府官員的任期，土地財政模式引致的代際間的不公平表現明顯，上屆政府征地、賣地獲利，可以改善公共服務水平，而下屆政府則無地可賣，沒有動力或者沒有能力去提高社會福利水平。物業稅則可以將公共服務和政府收入緊密掛鉤。其三，可抑制房地產投機行為，消除房地產泡沫。土地財政引起的最大非議就是當下房價的主要推手，物業稅的開征，將改變現行各類房地產稅種的重開發、重交易，輕保有的局面，將納稅環節后移，對納稅人保有土地、房產等不動產征稅，將大大增加房地產的投機成本，引導房地產行業健康有序發展，可以預計到，一旦開征物業稅，將對土地財政將有較好的替代效應和收入效應。

（二）建立土地出讓收入基金制度

建立規范、嚴謹、完善的基金管理制度是促進土地財政模式轉型的重要途徑，因此在實際操作中可由國土資源部、財政部牽頭，成立土地出讓收入的專門管理部門，按照穩健性、收益性、流動性和分散投資等原則進行收益基金的管理，各地方政府上繳土地出讓收入，并按上繳的份額享有對應的收益權，對于地方政府需要動用土地出讓收益進行支出活動的，應按照國家設立的動用范圍和每一年度收益支出的最高限額之內，也就是說地方政府仍擁有土地出讓收益的所有權，而將收益的使用權讓渡給基金管理部門，可在一定的標準下使用土地收益，并能享有基金的增值分紅。

（三）完善土地管理體制

1、規范征地和拆遷等相關行為。確保政府的征地、拆遷行為的合法性與合理性，且征地過程中應充分考慮各方面利益，文明征地、拆遷，嚴格執行補償標準，不允許存在壓低、克扣征地、拆遷補償費用的現象，同時積極創造條件，向失地群眾提供最基本的社會保障服務和法律援助服務，拓寬其利益訴求渠道。

2、完善土地出讓定價制度。政府可設立土地價值評估機構出臺土地出讓地價評估準則，具體到協議出讓、招標拍賣掛牌等各類出讓方式和不同類型的土地適用的定價標準，以避免在土地出讓過程中地價被隨意設置，減少土地流轉過程中可能出現的尋租腐敗行為。

3、加快土地流轉市場的建設。實踐經驗表明，土地流轉市場越發完善，土地資源的真實價值體現的越發明顯，對經濟社會各方面的正效應越大。土地流轉市場具體的建設目標是規范土地流轉的各種程序、完善土地出讓方式，并將政府出讓土地的計劃和有關政策、信息做到完全透明化、公開化，接受社會的監督。

華中科技大學經濟學院）