集權與自治——法國高等教育管理體制的改革

邱小芳 張小東

摘要： 自巴黎大學建立以來，法國大學已有了800多年的歷史。在這800多年里，法國大學為了實現思想自由、探尋大學精神，不斷追求大學的自治；然而，法國作為中央集權制國家，會因為其自治的弊端而走向集權。集權與自治，似乎截然對立的兩種管理理念在當代法國的高等教育管理中試圖得到調節。梳理其800多年高等教育管理體制對于我國而言頗具啟發性意義。

關鍵詞： 法國高等教育管理體制大學自治中央集權

一、法國大學自治的傳統

法國的高等教育之起源，應以被稱為“歐洲大學之母”巴黎大學的建立為標志，而巴黎大學便是追求自由、實現自治，也為法國大學的自治奠定了傳統。從11世紀起，各地學者來到巴黎西岱島上大教堂附近的主教學校講學布道。為了擺脫教主的控制和干涉，師生們從島上向塞納河左岸轉移，開辟新的教學場所，即后來的“拉丁區學校”。特別是1170—1190年，在城市自治運動的影響下，拉丁區的學校為了爭取自治權，教師們組織成立了“巴黎教師學生團體”。這個團體后來被稱為“大學”。這種主要由教師管理的治學模式是巴黎大學被稱為“先生大學”的原因。當時由教師組成的“教授會”（faculties）負責挑選學生，學業完成時授予不同的學位。應該說，當時的“教授會”是大學自治的核心，盡管這時還不具備現代大學的全部特征。

這一時期大學自治的權力，包括“學銜的獨自授予權，具有象征法人資格和自治權的印章，大學人員與神職人員地位等同，不納稅金、不服兵役等，他們甚至可獲教會法院的輕罪豁免，并有罷教權”。可以說，在黑暗的中世紀，大學成為唯一的凈土，大學成為具有獨立行使自治權的學術機構，這種情形幾乎一直保留到法國大革命前。至大革命前，一方面隨著大學地位的提升和權力的擴大，大學從一開始的共同生活與研究場所變成純粹講學之所，但“另一方面各學院自置產業，權力逐步操縱在少數有權勢的學者手中，大學的發展走向衰落”。至大革命初期，法國已關閉了22所大學。歷史證明，法國的大學在放任自流中漸漸失去了往日的輝煌。

二、中央集權式管理體制的由來

法國是一個中央集權制國家，這種集權也體現在教育管理方面。如狄德羅的國民教育管理思想：要求國家建立完整的國民教育制度，由國家管理學校；在教育行政管理上應實行大學區制，加強國家對各級學校教育的統一領導和管理。這一理念深刻地影響了拿破侖的教育改革。

1799年，拿破侖通過“霧月政變”登上了法國最高統治者的寶座。在國家主義思想指導下，拿破侖一開始執政，就把教育大權掌握在帝國手里，并進行了一系列教育改革。標志著拿破侖中央集權教育制度建立的是1802年第一帝國教育法律的頒布，規定教育一律由國家開辦，國家對教育實行壟斷政策。隨后，1806年和1808年拿破侖接連頒布了兩個重要的教育法令。1806年教育法決定建立由帝國統管的教育行政管理機構——帝國大學，這是法國第一個代表中央集權管理的國家教育部。1808年教育法規定，帝國教育行政管理實行中央統一領導，分級管理的政策。至此，通過設立中央管理機構和制定法律等強制性措施，法國建立起了中央集權的教育管理體制。從某種意義上講，拿破侖是法國近現代教育管理體制的奠基人。與此同時，已有幾個世紀的大學自治的傳統受到了集權管理的挑戰。

三、調節中央集權與大學自治的沖突

二戰后，法國教育主要是圍繞現代化和民主化展開的，其中如何處理中央集權與大學傳統自治關系的問題至關重要，法國在這方面是有過經驗教訓的。

（一）法國大學逐步復歸自治

由于大學管理過于集中等原因，1968年法國爆發了席卷全國的“五月學潮”。同年11月，法國頒布了《高等教育方向法》，確定了大學“自治、民主參與和多學科”的三項辦學原則，讓大學在行政、財政和教學等方面具有自主權，學校有權確定自己的章程和內部結構，盡管中央政府在對高等教育發展的重大方針等方面擁有決定權，但是大學在內部管理方面卻發生了一系列重大變化，包括取消校長由上級任命，改由大學教職員工直接選舉產生等，這種變化被稱為“結構性改革”。因此，1968年改革成為法國高等教育發展史上一個重要的里程碑。

20世紀80年代初，法國社會黨執政后實行“權力下放”和“地方分權”。高等教育方面，1984年頒布了《高等教育法》，進一步重申1968年確定的大學辦學三原則，并強調為調動和發揮高校教師的積極性和創造性，保證高等教育任何政治、經濟、宗教和意識形態的支配，應該尊重知識的客觀性，為教學和研究提供發展的自由、創造的自由和批評的自由，加大了高等學校的自主權。

1989年的《教育方針法》在繼續貫徹落實1984年的《高等教育法》基礎上，進一步擴大了地方和高校的自治權，師生能夠積極參與教學、科研和行政管理，國家的干預減少。特別是自20世紀最后10年以來，隨著知識經濟的到來，大學在經濟社會中的作用越來越明顯，而大學的創新需要寬松的外部環境。

1996年，法國“全國未來教育制度咨詢委員會”向國民議會提交關于學校教育制度現代化的報告，明確指出必須改革法國現行垂直的、集權的和臃腫的行政管理機構，進一步實行權力下放和擴大高校辦學自主權，充分調動教師和研究人員的積極性和創造性，使法國始終處于世界主流社會之中。就國家長遠利益而言，必須尋求政府管理和大學自治關系的協調發展。

2007年的《大學自由與責任法》規定33所法國大學將于2010年實行自治法國高等教育，到2012年法國所有大學都必須全部實行自治。2009年初，首批18所法國大學實行自治。

（二）法國政府在大學自治中的職能

法國通過立法以明確政府和大學各自的權利和責任，同時，政府也通過多種渠道尋求雙方的協調與合作，從而盡量避免直接干預大學，并體現國家的教育意志。

1.國民教育部的職責

從1988年開始，法國的高等學校的管理基本上分為兩級，即中央和地方兩級，法國中央一級的教育行政為國民教育部，其分割為三個管理緯度：大學、短期技術大學和一部分公共的大學校屬于教育部管轄，教育部只有監督權。該部在高等教育方面的主要職責是：制定方針政策；審批各校和各專業授予國家文憑的權力；批準對教授和講師的任命及其他人事安排；分配各校經費；確定各種國家文憑與學位的藝術要求和考核方式。可以看出，雖然中央政府的權限集中，但是其職責明確，主要通過撥款、審議、考核等活動來干預大學。

2.中介機構的職責

中介機構的設立在政府和大學之間起到了“緩沖器”的作用。中介機構有兩個，一是法國高等教育和科學研究最高審議會，它由大學的代表及文化、教育、科學、經濟、社會等各界代表組成，教育部長任主席，主要職責是根據高等教育指導法案及其他有關法令的規定，對大學設計的各項方針政策進行咨詢，并在其工作改進方面應采取重大措施時提出意見和建議。二是全國教育評估委員會，其主要任務是定期系統地檢查和評估高等教育機構所進行的各種教育、科研和國際合作等活動，對各校教學、科研任務完成的情況、成果、效率等進行評估，提出改進的建議，并定期向全國高等教育和科學研究評議會提出書面報告。

3.政府向大學撥款方式

在法國，國民教育部把本部掌握的經費一攬子分配給所屬高校，除科研經費單獨列出外，對各校如何使用資金不做規定，由各校自行支配。這種把財政分配交給大學的做法，有助于發揮大學的主動性，體現大學自治的精神。法國私立大學的經費來源以各自學校收取的學費為主，國家政府提供部分資助。

參考文獻：

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