政府信息服務收費價格問題芻論

關鍵詞：政府信息；政府信息服務；收費；價格

摘 要：服務價格是影響政府信息公開發展的最重要因素之一。文章對政府信息公開的成本構成作了分析，就政府信息定價的主流模式進行了比較，提出完善我國相關政策制度的對策。

中圖分類號：G250 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1588（2012）03-0019-03

收稿日期：2012-03-28

作者簡介：李丹（1972-），新鄉學院圖書館館員?！靶畔嗬贝_立于聯合國《世界人權宣言》，在人權體系中占有重要地位?！靶畔@取權”是完整的信息權利的核心組成部分，政府信息公開是保障與實現該權利的不可或缺的基本途徑之一。在制約政府信息公開的諸多因素中，“價格問題”不可忽視。根據MICUS的研究報告，政府信息服務價格是用戶最為關注的一個焦點[1]。政府信息是特殊類型的公共物品，價格形成機制有其身的規律性、復雜性與不確定性。我國政府信息服務收費價格制度處于初創階段，有必要對國際社會的有益做法與成功經驗開展比較研究、學習和借鑒。

1 政府信息服務收費定價的成本因素分析

1995年，世界經濟合作組織在《公共管理年報》中認為，用戶付費是消費者由于消費了公共部門提供的商品和服務而向公共部門做出的直接付款以及商品與服務的內部定價[2]。用戶付費是各國政府信息公開施行的普遍制度之一，其中一個重要的合理性因素是彌補信息供給的相關成本。美國政府認為，政府信息的生產和傳播是需要高額支出的，稅收無法完全解決這個問題，最適當的方式是向用戶收取費用[3]。瑞典政府認為，與稅收相比，用戶付費是更為合適的政策工具，并且是一種有效途徑。瑞典憲法規定。用戶付費是對公共服務提供成本的直接補償[4]。

政府信息服務定價要考慮消費需求、目標利潤、競爭關系、信息生產和傳播風險、信息使用價值、社會心理等因素，但是最重要的是要對信息成本做出評估。比如，2000年，美國政府部門執行信息公開的總成本達2．5億余萬美元。自1974年以來，美國政府每年用在信息申請和訴訟方面的費用達5，000萬至2億美元[5]。在澳大利亞，每項政府信息公開申請的成本約為377澳元，手續費為5．53澳元，申請費與收取的費用只占信息提供費用的3．7%[6]。政府信息公開的成本有三種類型：其一，靜態成本。包括人力成本、物力成本、制度成本。其二，運行成本。包括管理成本、監督成本、補救成本。其三，衍生成本。包括機會成本、沉沒成本、激勵成本[7]。另有學者把政府信息公開的成本劃分成顯性成本和隱性成本兩種類型，前者包括信息收集、加工與處理、傳遞、存儲等易于量化的成本，后者主要是行政訴訟成本和政治成本、公眾信任、風險損失等不易量化的成本。

電子政務建設使政府信息公開有了新的途徑。比如，歐盟繼1999年發布《跨歐洲網絡行政機構之間電子數據交換項目決定》（IDA項目決定）之后，2004年又發布了《實現公共行政機構、企業和公民互操作傳遞的泛歐洲電子政務服務決定》（IDABC項目決定），力求打造歐洲統一的電子政務信息平臺。電子政務對政府信息公開的成本構成產生了新的影響，導致信息消費的邊際成本趨向于零，而政府維持信息公開的費用卻大幅度上升，資金缺口加大。隨之而來的是信息外包、增值服務許可等新的政府信息公開收費方式的出現。比如，美國堪薩斯州政府信息網由私人營利機構經營，網站上80%的信息免費，另外20%則需支付每年50美元外加交易費獲取[8]。據統計，2007年美國地方政府網站中已有17%向用戶收費，而2006年比例是12%[9]。

2 以成本為基礎的政府信息服務收費模式比較

按邊際成本收費是基于政府信息的公共物品性質而采取的一種收費原則，其核心內容是只向用戶收取信息分發成本的費用（包括信息檢索、復制、郵寄等），而不收取信息生產、收集、加工、儲存等費用。美國政府信息邊際成本收費制度最有特色。在美國憲法中有“公共信息資源是全民財產”的明確規定，而“公共信息為全民所有”是美國政府信息資源管理基本的立法指導思想。美國政府信息邊際成本收費制度體現在《信息公開法》、《文書削減法》等法律中。現在，越來越多的國家在政府信息公開中采用了邊際成本收費模式。比如，奧地利國家地圖和土地清冊部門從2006年開始對地理數據采取邊際成本收費，使獲取信息的費用下降了97%。西班牙土地清冊部門修改了政府信息利用政策，按邊際成本收費，使得地理信息需求量大幅度增長[1]。成本收費是政府信息服務收費的另一種主流模式，其中心內容是回收信息生產、收集、加工、儲存、傳播、提供的支出，并可以有合理地投資回報。比如，2003年歐盟《公共部門信息再利用指令》規定，收費底線以信息制作成本為原則，在適當情況下可以滿足公共部門自給自足的現實要求。英國是政府信息成本收費制度的代表。依據英國2005年7月頒布的《公共部門信息再利用規則》的規定，信息收費的原則是首先抵消運營成本。按照英國1973年頒布、1990年修訂的《貿易基金法》的規定，政府部門被劃分成“政府貿易基金部門”和“一般政府部門”兩種類型。一般政府部門對原始信息按邊際成本收費，包括查找、檢索、格式以及介質轉換、復印、郵寄、傳真、電報等費用。貿易基金部門對原始政府信息可以按成本收費，但是卻不限于邊際成本，可以有合理地投資回報。對于政府信息的商業性開發，英國鼓勵政府部門與私人部門競爭，信息收費按市場規律定價。

對于是按邊際成本收費，還是按成本收費的爭論由來已久。邊際成本收費模式體現了國家的福利化政策，提高了政府信息利用率，同時有利于社會力量對政府信息開發的介入，推動政府信息產業的發展。比如，從1995年到1999年，美國政府信息重點開發行業的產值增長了26%[10]。但是，有人認為，堅持低定價的信息收費政策將導致市場競爭的削弱。成本收費模式的最大特點是能為政府回收大量資金，減輕財政壓力。比如在英國，政府貿易基金部門都是有50%的財政自立能力和較強信息市場競爭力的部門組成（比如：英國國家測繪局、英國國家氣象局等），這些部門需要通過信息收費來維持運行。成本收費模式的突出缺點是壓抑了公眾的信息需求欲望，弱化政府信息的價值。2007年，英國BBC新聞中心呼吁采取邊際成本收費政策。2008年，英國劍橋大學發布《貿易基金公共部門信息供給模式報告》，提出為了推動信息再利用，應鼓勵免費或按邊際成本收費的原則去獲取政府信息。

3 對我國政府信息服務定價問題的思考

我國于2008年5月1日實施《政府信息公開條例》，其第27條對服務收費問題提出原則性規定。為了配合《條例》的貫徹執行，2008年7月16日，國家發展和改革委員會、財政部聯合發布了《關于行政機關依申請提供政府公開信息收費標準及有關問題的通知》，對《條例》第27條的規定作了進一步細化。按照規定，我國對政府信息申請公開收費施行成本補償原則，可以向用戶收取檢索費、復制費、郵寄費，具體收費辦法由省級地方政府會同財政部制定?？梢姡覈谡畔⒐_中收取的費用是邊際成本。但是，從整體上分析，我國政府信息公開收費制度的設計還顯粗糙，并存在著各行其是，明顯超過邊際成本收費等問題，這些都有待于制度的進一步健全與完善。

在許多國家，對政府信息服務建立了等級收費制度，其所包含的是“多收益，多付費”的指導思想。比如，澳大利亞法律規定，獲得1~20對開頁的信息收30澳元為一個等級，21~50對開頁的收費標準為45澳元，為第二個等級，51~80頁對開頁收費是60．41澳元，為第三個等級[6]。英國《公共部門信息再利用規則》規定，對于文字信息的利用，1，000字以內免費，1，000字以上2，000字以下征收60英鎊，2，000字以上3，000字以下征收120英鎊；對于圖片和照片的使用，第1張免費，以后每增加1張征收50英鎊[11]。

政府信息具有明顯的商業增值利用價值，對信息作商業化的開發利用是一種個性化服務，其衍生的相關成本應由用戶支付。在此，可以借鑒國外做法，按用戶類型施行差別收費政策。比如，按照美國《信息公開法》的規定，收費標準分成三種類型：其一，復制成本。其二，復制成本+查找成本。其三，復制成本+查找成本+審查成本。這三種收費標準分別適應于媒體、教育、科學研究等非商業機構、商業機構，以及個人、公共機構和其他非營利性機構。

收費問題應該考慮到電子政務信息服務成本構成的特殊性。按照英國《公共部門信息再利用規則》的規定，對于可以從網上下載的免費政府信息，如果用戶要求以其意愿的方式提供，應支付額外的費用。挪威《信息自由法》規定，政府可以就通過電子數據的方式獲得文件制定收費規則。芬蘭《政府活動公開法》規定，以電子形式提供文件，可以按照規定收費[6]。美國《司法撥款法》規定，可以對電子政務信息的獲取收費，收費只能在已發生的服務提供過程中進行費用補償。2006年，美國得克薩斯大學對50個州的電子政務情況作了調查，在回收的38個問卷中，有22個州已經在電子政務信息服務中向用戶收取費用[12]。

在政府信息服務定價策略上應該開展多元化的實踐。比如，可以根據用戶偏好施行自主定價，主要包括兩種方法：其一，通過信息產品的免費試用，由用戶根據使用感受確定愿意支付的價格。其二，通過用戶出價競拍的方式定價[13]。又比如，可以實行政府最高限價，設定價格浮動的上限。還比如，除了可以區別服務對象定價之外，還可以根據政府信息生產和服務的不同環節、不同時間等因素開展價格差別管制，形成合理的差價體系。

政府信息服務定價受制于相關法律法規的完善，其中反壟斷政策建設尤其應該受到重視。在美國，“政府信息不享有著作權”得到其著作權法的明確規定，同時通過《公共信息原則》、《政府擁有的可交易的信息：政府部門信息交易指南》、《文書削減法》等法律法規中的相關規定來消除政府信息公開的阻礙，保障競爭的公平性。在英國，雖然其著作權法明確政府信息享有著作權，但是也通過《公共部門信息再利用規則》、《信息收費：時間與方式》、《貿易基金的建立和收費指南》、《費用與收費指南》、《拓展市場銷售：政府文件》等法律法規來防范政府信息利用歧視，保障正常的競爭秩序。我國《著作權法》對不享有著作權的政府信息范圍的規定過窄，相關的部門政府信息利用規章中也存在著限制信息公開、影響公平競爭的規定，這些都是阻礙政府信息順暢流動和制約消除壟斷的因素。

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