新績效預算：中國預算改革的遠期目標

楊圣怡

摘要：近年來，西方實行的新績效預算給中國預算改革提供了示范，先通過分析新績效預算的主要特征、優點及其作為績效預算核心的績效合同，在此基礎上探討新績效預算對中國公共預算改革的借鑒意義，通過對其分析得出新績效預算是中國預算改革的遠期目標。

關鍵詞：新績效預算；公共預算改革；預算合同

中圖分類號：F810文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）30-0009-02

一、新績效預算的特征

新績效預算是一種結果導向型的預算模式，其核心是主張政府預算必須與政府的中長期戰略計劃相結合，強調以政府職能的整體目標為導向，用績效目標作為約束手段，以績效責任換管理自由，在強調高層機構對支出總量進行控制的同時，將自由使用預算資金的權力賦予中、低層管理者，在預算制度中實現了政策（目標和結果）與管理（產出和激勵）的有機融合。它主要有以下特征：

1.目標和總額上的集中控制。新績效預算完全改變了傳統預算對支出的總額和目標的控制方式。在傳統預算下，政策制定者通常先等待各個支出部門提交預算申請，然后由財政部門對各個部門的預算申請進行篩選，保留必須和價值較高的支出請求，否決部分不必需的或價值較低的申請，最后再形成政府總預算，并規定這些資金大致的支出方向。因此，傳統預算的預算形成是從下到上的，但是在這種預算模式下，政府的預算總額往往約束性不強，通常會在支出部門要求額外資金的壓力下做出讓步。

2.預算過程中政治的影響擴大。以前的預算改革都主張通過引人“理性的”預算分析來將政治因素排除預算過程，力圖避免或盡量減少政治對預算的影響，而在新績效預算中，并不回避預算過程中政治對預算的影響，政治家和各種利益團體在確定支出目標和財政總額時發揮著主導作用。新績效預算排除了政治和預算對立的觀點，認為預算并不主要是技術性的，反而在預算的過程中體現了政治性，它反對并且否定了傳統預算中預算過程與政策過程分離的狀況，因此，預算過程作為一種政策過程來說，本身就是政治的中心和焦點；新績效預算的實施不僅僅是對效率的追求，而更多的是注重對預算效果和公眾滿意度的追求，預算所實現的結果應該是某種公眾所期望的社會結果，政治作為民選官員和利益集團的意見和優先選擇的結果對于預算來說并不是干擾，它為預算獲得更多的公眾支持和更高的公眾滿意度提供了條件。

3.手段分權。新績效預算主張讓管理者自己管理，下放預算執行中的決策權。在政策制定者決定了大致的支出方向和支出總額后，管理者在開展工作時擁有廣泛的決策自由及優化使用預算資源的決斷自由，可以像商業部門的經理那樣靈活地、創造性地根據環境的變化使用資金。他們可以將某一支出項目的資金移到其他支出項目，例如從薪水移到設備購買。他們可以將預算節余全部或者部分地轉到下一年度去使用，甚至可以將預算節余的一定比例用于獎勵組織成員。由于分權型激勵措施在傳統預算下都是不允許的，因此，這種類似于企業管理中的“利潤分享”計劃的改革使得新績效預算區別于傳統預算：提高效率的動機來自于管理者自身而不是外部控制者。

新績效預算汲取了以前預算改革的一些有價值的成分，它包含了早期的績效預算的績效測量，計劃項目預算的功能分類，目標管理的目標協商，零基預算的目標排序。但是，新績效預算在以下三個方面區別于以前的預算改革。首先，傳統的績效預算強調預算支出所導致的產出，新績效預算則強調支出的最終結果。正是由于這一區別，才被稱為新績效預算。其次，以前的預算改革都主張通過引入“理性的”預算分析來將政治因素排除預算過程，而在新績效預算中，政治家在確定支出目標和財政總額時發揮著主導作用。再次，新績效預算主張讓管理者自己管理，下放預算執行中的決策權。這也是以前的預算改革所缺乏的。

二、新績效預算的優點

1.從“手段”到“目的”。傳統預算模式也有它的績效追求，但是，它所強調的是一種遵從績效。在這種模式下，遵守各種財經紀律的支出機構通常就被視為有“績效的”機構。但是，這種績效模式將最終形成一種只重視控制投入而忽略支出的最終目的官僚思維。新績效預算將預算決策的重點從投入轉向了產出，從而將效率績效引入了公共預算。在新績效預算中預算機構放棄了對預算撥款的使用進行控制的傳統模式。

2.改變支出機構的動機。過去二百年的預算實踐表明，支出部門存在著一種支出沖動。尼斯坎南將這種沖動概括為官僚預算最大化理論。在傳統預算模式下，這種支出沖動是不可避免的。因為，傳統預算模式強調的是一種遵從績效，支出機構就會傾向于向預算機構和議會要更多的資金。而新績效預算正是這樣一種旨在改變支出機構動機的預算模式。在新績效預算的資源配置過程中，預算機構和支出機構簽訂績效合同，支出機構的預算要求必須與某種和政府目標相關的結果相聯系。支出機構在使用了預算經費后必須實現該結果，否則就要承擔管理責任。

3.鼓勵管理者進行創新與節約。在新績效預算下，管理者可以根據環境的變化以及部門的特點來選擇最佳的投入組合方式來生產公共服務，可以將資金從一個科目轉移到另一個科目，甚至從一個項目轉移到另一個項目。預算機構放棄了傳統預算中實行的那種嚴格的“外部控制”。因此，支出部門有能力在管理上進行創新。同時，績效合同中確定的支出部門在結果上的責任也迫使管理者進行管理上的創新，同時，新績效預算中實施的“利潤分享”允許各個部門將一定比例的預算結余轉到下一個預算年度去使用，這使得部門管理者不再像以前那樣擔心他們這個預算年度沒有用完的撥款會被預算機構取走，這有利于克服部門“年底突擊花錢的沖動”。而且，“利潤分享”允許將一部分預算節余用于獎勵員工，因而也有助于激勵管理者節約資金，減少浪費。

4.比較簡單。與傳統預算相比，新績效預算比較簡單。它不像零基預算那樣要求對所有的支出項目進行全面的評估和審查，并進行排序。它也不像計劃—項目預算那樣在編制的過程中要仔細分析和建立項目，而是確定一個支出的總額和大致的分類總額。

三、績效合同：合同預算

新績效預算的核心在于簽訂績效合同。績效合同的簽訂將傳統預算中存在的隱性合同關系轉化成顯性合同關系，從而將公共預算轉變成一種合同預算。在傳統預算中，各個組織之間的關系是等級制的，預算機構與支出機構之間不是平等的合同雙方的關系，而是一種等級制關系；各個支出部門內部的預算關系也是一種等級制關系，上級機構對于下級機構的支出行為可以運用命令的方式進行控制。這種等級制的預算強調對行為和結果進行全面的監督和評估，通過標準化的運行程序來約束行為，并通過組織結構來影響預算過程。但是，在新績效預算中，各個組織之間的預算關系從一種等級制的關系轉變成為合同關系。預算機構和支出部門的這種合同關系主要體現在績效合同中。

四、新績效預算對中國的啟示

對于中國目前正在進行的預算改革來說，新績效預算在許多方面都是非常具有啟發性的，而且，一種以績效和結果為導向的預算模式也應該是中國預算改革的最終目標。首先，中國傳統的績效預算只是在編制預算和分配資金時考慮績效，很少考慮資金使用后應該實現的結果，所以必須引入以結果為導向的預算改革才能解決資源配置低效率的現狀。其次，新績效預算通過簽訂績效合同來改變支出機構的支出動機的做法也有助于解決中國預算過程中普遍存在的支出沖動。在中國現有的預算體制下，資金的分配過程中沒有明確要求各部門或者項目的管理者實現某個明確測量的產出和結果，以及相應的預算責任和管理責任。其三，新績效預算在實行目標和總額集中控制的過程中采取的一些改革措施有助于解決目前中國公共預算存在的一個非常嚴重的問題，即政策過程與預算過程的分離。財政部門作為預算機構不能控制政策，這往往就導致了政策過程與預算過程的分離。發達國家的新績效預算改革通過機構改革來整合政策與預算過程，這對解決中國預算中存在的這一問題有著非常重要的借鑒意義。

然而，由于中國的預算體制與西方發達國家的預算體制所處的發展階段不同、所面臨的問題不同、所處的預算環境也不同，中國目前的預算改革仍然無法從整體上借鑒新績效預算。一個國家在選擇預算模式時必須考慮自己所處的預算發展階段。西方國家是在實踐了以嚴格控制預算投入的分配和使用為特征的傳統預算模式一百年多年后才引入新績效預算。而中國目前的預算改革在很大程度上恰恰是在建立西方國家19世紀就已經基本成型的傳統預算模式。正如公共預算專家希克（2000）所忠告的：這種預算模式（新績效預算）并不適合發展中國家，因為這些發達國家只有在它們已經建立起了可靠地控制制度之后（而不是之前），才賦予管理者運作的自由。將先后順序顛倒就要冒這樣的風險：即在有效的制度建立以前就給管理者隨心所欲地支配財政資金的權力。

當然，將新績效預算視為中國預算改革的遠期目標并不意味著現階段不做任何努力。恰恰相反，實施新績效預算需要一些外部條件，需要在預算制度和政治體制方面進行一些改革，清除那些阻礙新績效預算實施的體制性因素。

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[責任編輯 王玉妹]