“土地財政”的可持續性芻議

李瀟

摘要：近年來，各個地區、各個層級的政府普遍出現了過度依賴土地資源相關收益的情況，“土地財政”在公共話語中也逐漸帶有了更多的貶義。從中國目前土地財政的現狀切入，在肯定以土地生財存在一定合理性的基礎之上，指出現行的土地財政現狀畸形的原因在于缺乏可持續性，認為盡快解決地方政府財力不足等問題，有助于消除畸形，從而構建可持續的土地生財長效機制。

關鍵詞：土地出讓金；可持續；地方政府；土地財政

中圖分類號：F810文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）30-0011-03

引言

“土地財政”作為一個近年來興起的詞匯，在公共話語中包含了太多的貶義，其原因主要在于各級地方政府對于土地的相關收益過于依賴，過多依靠土地出讓增量創造財政收入的做法不為大眾所接受。那么，“土地財政”是否具有一定合理性呢？或者僅僅是地方政府的劍走偏鋒？

從實際情況來看，第三產業的快速發展及城市化進程的加快，客觀上要求城市建成區不斷擴大，因此向城市周邊不斷征地擴張就成了必然，征用的土地通過出讓使用權的方式獲取相應收入也就成了理所當然。換個角度，從理論上看，在社會主義公有制和社會主義市場經濟條件下，土地歸國家或者集體所有，所有者將土地作為生產要素，參與到市場經濟活動中，并獲取相應報酬是無可厚非的。同時，市場經濟公平競爭的要求將土地出讓方式規范為“招、拍、掛”等公開的操作手法也是合情合理的。

由此看來，政府利用土地獲取收益帶有一定合理性和客觀必然性。通過這種方式獲取收益可以緩解地方政府財力不足的壓力，并且對當地的經濟社會建設與發展也能夠起到一定作用。那么，為什么具備一定合理性的“土地財政”會飽受公眾質疑呢？出現這種情況的原因何在？如何糾正？

本文先對“土地財政”這一概念做出界定，然后從“土地財政”的現狀切入，指出現行“土地財政”畸形的主要原因在于缺乏可持續性，最后提出相應對策，期望可以矯正畸形，建設具有可持續性的土地生財長效機制。

一、“土地財政”相關概念的闡述

無規矩不成方圓，要分析土地財政問題，就必須先對土地財政作一些基本界定，如土地財政的概念，土地財政收入的類型等。對于“土地財政”該如何定義，學界議論頗多，如陳志勇、陳莉莉認為，“土地財政”是指地方政府的可支配財力高度倚重土地及相關產業租、稅、費收入的一種財政模式[1]。余麗生認為，所謂土地財政通常是指政府的土地出讓所行形成的收入[2]。本文認為，土地財政的定義不應帶有貶義，如過分突出政府仰仗土地收入，土地出讓監管不力等帶有貶義的定義方法并不可取。土地財政的定義應該重在描述土地財政這種收入模式本身，需要回歸中性。為此，本文援引鄧子基教授的觀點作為“土地財政”的定義，即：土地財政是指以政府為主體，圍繞土地所進行的財政收支活動和利益分配關系[3]。

土地財政的收入類型可以從兩方面分析。從土地收益的的不同環節來看，可分為流轉環節和保有環節。流轉環節主要包括了土地增值稅、城市基礎設施配套費，土地使用權出讓金和以此為基礎產生的國有土地基金性收入、新增建設用地有償使用費等等；保有環節則僅僅有兩個稅種，房產稅和城鎮土地使用稅，并且只針對經營性房屋征收，具有財產稅性質的物業稅尚在試點之中。從土地收益的不同性質來看，可以分為稅、費、租三種收入形式。稅收主要包括了房產稅、土地增值稅、耕地占用稅等；費主要包括土地復墾費、耕地開墾費、新增建設用地有償使用費等；租主要指的就是土地出讓金。

二、“土地財政”的畸形現狀陳述

公共話語中“土地財政”一詞所帶有的貶義，大抵是源自其近年來的“拙劣表現”，透過畸形現狀顯現出來的失重格局讓人不免擔憂。那么“土地財政”的“畸”到底表現在哪幾個方面呢？

1.土地收入（主要是土地出讓金）占地方政府財政收入的比重太大。近年來，土地出讓金總額呈現上升趨勢，由2006年的7 677億元增加到2010年的2.7萬億，五年間翻了3倍多，“十一五”期間土地出讓金總額累計達到7萬多億元。土地出讓金總額占全國財政總收入和地方財政收入的比重在2006—2010年間也呈現總體上升趨勢，特別是在地方財政收入中所占比重一直很大，2006年這一比重為41.94%，2010年已經達到66.48%。2007年和2008年的數據較總體變化趨勢而言略有不同，原因主要在于2007年之前，土地出讓收入是先納入預算外專戶管理，在扣除征地補償、土地開發支出等成本性費用之后再納入地方政府性基金預算，是一個余額的概念，而從2007年開始國務院要求土地出讓收入全部繳入地方國庫，納入地方政府性基金預算，是一個全額的概念。所以在絕對數值上，2007年數據較以往增長較快。到了2008年，數據不再受統計口徑變化的影響，而是受經濟危機的影響，土地出讓活動降溫，導致土地出讓金絕對數值較2007年有所減少，占全國及地方財政收入比重的絕對數值也隨之減少，相對于總體趨勢而言出現異常。

2.土地出讓金占土地收入比重過大。與土地出讓金的巨大規模相比，稅收收入規模相形見絀。雖然幾年間一直保持絕對數額的增長，但差距仍然太大。稅租比① 最高的一年也不過0.24∶1，2007—2010年四年的平均值為0.175∶1，換言之，在近年的土地財政收入中，稅收所占比重僅僅為土地出讓金所占比重的17.5%。

3.土地出讓收入并不穩定。土地出讓收入的多寡受到土地市場情況的影響。國家宏觀調控和宏觀經濟形勢都可以影響到土地供求關系。比如國家加強調控，或宏觀經濟不景氣，土地的供給和需求都會減少，土地出讓收入也會隨之減少；相反，如果國家放松調控，或宏觀經濟形勢一片大好，土地供求量就會攀升，土地出讓收入也隨之增加。以排名第一的杭州為例，2008年受經濟危機影響，土地出讓金收入僅為312億元，2009年該項收入翻了3倍，達到1 054億元，2010年政府加強樓市調控，杭州土地出讓金收入回落到499億元。

三、“土地財政”現狀出現畸形的原因分析

學界對“土地財政”問題產生的原因討論頗多，也形成了一些共識。本文求同存異地認為，其原因可以從現實原因和理論原因兩方面進行分析：

現實中，1994年分稅制改革后，地方政府的事權和財權一直不匹配，造成地方政府的預算內財力不足，為彌補財力缺口，地方政府也只能通過土地出讓等途徑“創收”。目前政府間事權的界定仍然不夠清晰，而且缺乏法律支撐，使得各級政府無法明確支出責任，公共財政支出帶有一定的隨意性。從性質上看，土地出讓金是國家作為土地所有者獲得的一項國有資源性收入，天然具有了國家公共收入的性質，屬于國家各級財政收入的組成部分，應當納入政府公共預算收支管理的范疇[3]。目前中央對這部分收入的監控力度仍然有限，監管制度供給不足。② 因此我們可以說，財力不足是“動機”，監管不力是“溫床”。

理論上，缺乏可持續性才是“土地財政”現狀出現畸形的根本原因。

可持續性一詞源自拉丁文，帶有“可支撐”、“繼續發展”之意，對于可持續性的含義，比較普遍的認識有這么幾種：（1）當代人與后代人在資源和福利分配上應保持代際公平；（2）人類社會活動應保持在自然條件限制之內；（3）堅持發展，發展才能可持續。本文認為可以從兩個方面理解可持續性，即效用方面和風險方面，也就是說可持續性要求效用不隨時間變化而下降。同時，還要控制風險，風險與可持續性可以說是一個問題的兩個方面。回到“土地財政”問題上來，本文認為可持續性的“土地財政”應包括平衡性、公平性、低風險性三個要求。現行“土地財政”缺乏可持續性的表現比較明顯：

1.缺乏平衡性。平衡性包括了總量平衡，結構平衡，過程平衡等方面的要求。首先，土地財政收入占財政總收入比重大，表現出總量不平衡性。需要說明的是，完整的土地相關收入應該包括土地出讓金及其他種類的稅、費、租等，之所以不使用土地收入的全口徑數據，是因為通過對實際數據的研究發現，土地出讓金收入規模巨大，占了土地收入的絕大部分（這也是不平衡性之一，將在下文加以論述），同時土地財政總收入數據較為匱乏，并不如土地出讓金收入的統計數據翔實。其次，土地出讓金占土地收入比重過大，表現出結構不平衡性。土地收入中稅、費、租的比例的嚴重失調，不僅影響到政府的宏觀調控，同時也弱化了政府的監管力度。最后，流轉環節與保有環節收入差距大，表現出過程不平衡性。前文已經提到過，不僅稅種設置在兩個環節上差異巨大，過于偏重流轉環節，并且占大頭的土地出讓金屬于流轉環節，更拉大了兩個環節的收入差距。這種重流轉輕保有的格局，強化了“一次性收費”的效應，甚至體現出不公平性，不可持續的特征表現明顯。

2.缺乏公平性。一方面，存在代際不公平。流轉環節收入與保有環節收入之間的巨大差異表明了代際不公平的存在。流轉環節的各種收入，如土地及其附屬物流轉時的契稅、土地增值稅、土地出讓金及其他收費等等，大多帶有明顯的“一次性”特征。以土地出讓金為例，一塊地的出讓期大概為四十至七十年，依靠土地出讓賺取“一次性”收入后，在此后的幾十年中，這塊土地將無法再為政府提供收入，下屆政府不僅無法從這塊土地上獲取收益，更無法再對這塊土地批租，所以稱其為“寅吃卯糧”并不為過。另一方面，存在地域不公平。受土地資源稟賦限制，如地貌地形，可開發用地儲量等，各地區可出讓土地數量差異巨大。而且經濟發展水平高的地區，土地往往具備更大的開發和投資價值，出讓價格自然水漲船高。據相關統計，近年來的土地出讓收入，有絕大部分發生在東部沿海地區，大中城市尤甚，中部及西部大約只占三成。

3.高風險性。首先，“土地財政”收入帶有的不穩定性會給地方政府的財政帶來很多被動。同時，不穩定的土地收入在地方政府財政收入中占據了重要的地位，這不能不讓人捏一把汗，一旦“土地財政”出現短收，出現的資金缺口如何彌補？其次，土地出讓會“綁架”房地產行業，進而影響地方經濟走勢和人民生活質量。由于地方政府對土地出讓收入的期望很高，都希望在這樣的“一錘子買賣”中盡量獲取最大收益，所以土地出讓間接地推高了地價、房價。當樓市紅火時，地方政府自然受益，而當樓市萎靡不振時，地方政府收入自然大打折扣。此時地方政府從自身利益出發，可能就會出臺相應的樓市救市措施，從而形成與中央政府相關意見政策的沖突，形成博弈局面，在政策內耗的局面下，宏觀調控效果會大打折扣。最后，“土地財政”這塊少人問津的“自留地”存在廣闊的尋租空間，容易滋生腐敗，擾亂土地分配及收入分配格局。中國政府集土地資源使用權占有者、審批者、謀劃者等多重身份于一身，基本壟斷了城市土地一級市場，特別是地方政府對于當地的土地資源，大有予取予求之勢。一方面政府可以用計劃經濟的手段行政規劃征地用地，另一方面又利用市場經濟進行“招、拍、掛”，低進高出，差價非常可觀。在缺乏監管機制的狀況下，官員可以輕而易舉的利用權力進行尋租活動，貪污腐敗，不僅造成土地財產流失，更嚴重擾亂法律秩序，敗壞黨政形象。

四、對策建議

隨著前文我們對“土地財政”問題的追根溯源，它的病根也逐漸清晰的顯現。本文認為，應當先從現實原因著力，解決財力不足及監管不足問題，進而以可持續性為目標，引導“土地財政”逐步走上正軌，具體的從以下幾個方面努力，或有助于糾正“土地財政”的畸形，為可持續性的土地生財長效機制建設掃除障礙。

1.要解決財力不足，無非是開源與節流兩種手段。要為地方政府財政收入開源，首先應當加快地方主體稅種建設，增加地方政府財政收入，以擺脫對土地出讓金的過度依賴，優化土地財政收入結構。通過對發達國家財政狀況的研究不難發現，他們的“土地財政”主要依靠針對存量土地的物業稅，因此中國應該加快物業稅建設，充實地方稅收體系，為地方政府提供穩定收入。

所謂節流，并不是要求地方政府縮減開支，而是希望地方政府提高土地收益金的使用效率，增強資金效能，中央政府應通過相關制度的建設正確引導和規范地方政府對土地收入的使用。從現在的情況看來，土地出讓收入在扣除各項成本性支出外，大概會有30%的剩余。這部分資金如果能夠增強地方、特別是基層政府的公共品供給能力是最好的。但受政績、唯GDP論等動機的影響，這部分資金往往會被用于城市的盲目擴張，重“量”而輕“質”。為配合服務型政府和“民生財政”的建設目標，本文認為土地出讓收入應更多的用于提高本地區公共服務水平，加大包括征地或拆遷補償、教育附加等等在內的民生導向的支出。避免重復投資、盲目擴張及低水平重復建設。

2.政府一直不缺乏監管的動機，而缺乏監管的機制。也就是說，有效的監管制度供給不足，及相關規定模糊或缺失，造成政府監管無從下手，實為“有心無力”。首先，應規范農村集體土地所有權制度。農村集體土地一旦可以跟其他國有土地一樣，在使用權轉讓市場上享有同樣待遇，而不需要通過政府的先征后賣，將大大促進土地使用權出讓價格的理性回歸。同時，市場化的價格有助于失地農民的生計保障。其次，規范土地管理與經營體制。打破政府在管理土地資源的同時，兼營土地資源的局面，消除壟斷，分設土地管理與土地批租部門，組建土地運營機構，從制度上確保地方政府與土地出讓隔離開來、政府的多重身份分化開來，確保土地資源像國有資產一樣保值增值。再次，加快推進財政層級扁平化。財政層級的扁平化，不但有利于保障基層政府的財力，更利于財政監督的清晰化、簡單化。還有，轉變土地出讓方式。在“一次性”交易中，不能再簡單的以價碼作為評價方式，應以民生目標取向，對競標方案作多方面考慮。企業經營性用地可采取年租方式，取代“一次性”出讓，從而獲得細水長流的土地出讓收入。最后，將土地收入全額納入預算內管理，使其不再游離于財政分配之外。

參考文獻：

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[責任編輯 王玉妹]