調整中國收入分配差距的財稅政策選擇

王子炎

摘要：當前，中國收入分配狀況從不同視角來考量都存在著巨大的差距，具體表現在城鄉、地區、行業間的收入差距不斷擴大。概述中國收入分配現狀，分析形成收入差距過大的原因，從財稅政策入手，找出現行財稅制度所存在的不合理之處，從公平收入分配的角度出發，通過完善個人所得稅、健全社會保障體系以及完善轉移支付制度作為中國調整收入分配差距的財稅政策選擇。

關鍵詞：收入分配；收入差距；財稅政策；社會保障；轉移支付

中圖分類號：F810文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）30-0026-03

一、中國收入分配現狀及成因分析

剛剛閉幕的黨的十七屆五中全會是在中國改革開放進入關鍵階段召開的一次非常重要的會議，全會明確指出要“合理調整收入分配關系，努力提高居民收入在國民收入分配中的比重、勞動報酬在初次分配中的比重”，這一重大調整預示著中國經濟社會發展要從“強國”向“富民”轉變。改革開放以來，中國綜合國力顯著提升，人民生活水平迅速提高，但是隨之而來的是收入差距持續擴大，積淀了許多社會矛盾，有些矛盾已經到了不得不解決的地步。財稅政策作為政府配置社會資源和宏觀調控的重要工具，對于促進收入公平分配，縮小收入差距起著重要的作用。因此，從財稅政策視角來分析如何調整收入分配關系，促進收入公平分配有著重要的現實意義。

（一）中國收入分配現狀

1.從基尼系數看中國收入分配現狀。國際上通常用基尼系數來描述收入差距程度的大小，財富的集中度。國際通常標準認為，基尼系數在0.2以下是高度平均狀態，0.2～0.3時為相對平均，0.3～0.4時為比較合理，超過0.4為警戒狀態或收入分配差距偏大，超過0.5時為收入差距懸殊，社會極不穩定。世界銀行報告顯示，美國是5%的人口掌握了60%的財富，而中國則是1%的家庭掌握了全國41.4%的財富。中國的財富集中度甚至遠遠超過了美國，成為全球兩極分化最嚴重的國家。據測算，中國的基尼系數1981年是0.288，1990年0.343，1999年0.397，進入21世紀后基本上在0.4以上的水平發展，2003年達到0.46后繼續增加，近兩年的惡化情況更是有增無減，有學者估計已經超過0.5的“紅線”。當一個國家出現財富向少數人集中，這種趨勢沒有出現向下拐的跡象時，必然形成有效需求的不足，收入分配的畸形是導致中國消費啟而不動、內需不足的根本原因。

2.從等分法來看中國收入分配現狀。等分法是將全部居民收入按照收入高低順序排隊，劃分若干等分，然后取收入最高的一份人口與收入最低的一份人口的收入進行比較。本文從可獲得的城鎮居民家庭年人均收入數據出發，將城鎮居民家庭分為最低收入戶、低收入戶、中等偏下戶、中等戶、中等偏上戶、高收入戶、最高收入戶七等。最高收入戶與最低戶相差的倍數從2000年的5倍，擴大到2009年的8.63倍。從上頁圖中七組數據的變化可以看出，中等以下的家庭收入增長緩慢，中等以上家庭居民收入呈較大幅波動向上游走的趨勢，這提示著我們居民收入差距在進一步被拉大。

3.從城鄉、地區、行業看中國收入分配現狀。一是目前城鄉收入差距不斷擴大。例如，從城鎮居民人均可支配收入與農村居民人均純收入的比值來看，從1990年的2.20上升到2009年的3.31。① 如果考慮到城鎮居民和農村居民在社會保障、住房補貼、醫療設施和公共教育等方面存在的巨大反差，城鄉之間的收入差距將會進一步加劇。從中國城鎮和農村的恩格爾系數的走勢情況也可以明確地感覺到中國城鄉之間收入差距是顯著存在的。二是地區收入分配差距擴大趨勢未根本改變。改革開放后，實行的先發展沿海后發展內地的發展戰略，導致東、中、西三大區域之間發展的不平衡。這些不平衡主要是由物質資本、人力資本積累、地理位置、對外開放程度、國家發展戰略、勞動力遷移以及城鎮化等眾多因素交織作用的結果。經過三十多年的發展，中國地區間居民收入依然沿襲東高西低的格局，且差距有不斷拉大的趨勢。無論是中國城鎮居民人均可支配收入還是農村人均純收入排在最前的都在東部地區，排在最后的基本在西部地區（見下表）。三是行業收入差距過大的狀況未根本改善。中國行業間的收入差距一部分是由行業本身的性質所造成的合理的差距，如信息產業，另一些則由于壟斷造成的，如石油、電力等，這部分造成的就是不合理的行業收入差距。根據2010年中國統計年鑒，各地區行業分城鎮單位就業人口勞動報酬的數據，在19個行業中，2009年收入最高行業的勞動報酬是最低行業勞動報酬的4.21倍，是行業平均勞動報酬的1.87倍。如果再考慮一些無法統計的行業福利、灰色收入等，其行業間的收入差距將更加懸殊。

（二）中國收入分配差距過大的原因分析

1.增長模式的缺陷。建國初期，特殊的歷史背景下使得中國采取先發展重工業的趕超戰略，國家采取了“先工業后農業，先城市后農村”的發展模式。政府通過“剪刀差”從農業汲取了大量剩余價值，為工業和城市的發展提供了資本積累，導致中國至今還存在城鄉二元經濟結構，嚴重制約了農村經濟的發展水平和農民生活水平的提高。另一方面，改革開放以來，中國在發展經濟的過程中存在著資本對勞動比例不斷提高的現象，其具體表現主要在中國經濟增長的實現主要依靠投資，它必然使得資本所有者收入在總收入中所占份額越來越大，而勞動者收入所占份額越來越小。

2.腐敗與壟斷。中國收入分配差距過大，是由多重原因造成的。其中腐敗和壟斷是首要原因，從租金總額占GDP的比例可以清楚的看到，租金總額是賄賂總量的上限，它達到了整個國民財富的20%～30%。從中可以看出中國的腐敗活動規模是多么的大。市場經濟是按生產要素原則進行分配，在這種分配方式下導致的收入差距社會的容忍度是比較高的。而由于壟斷、特別是那些高度壟斷的國有企業，靠的是政府賦予的壟斷權力所獲取的壟斷利潤，打著為人民服務的幌子，所謀取的是政府官員和企業管理者以及職工的私人利益，這種收入差距的不斷擴大必將引起嚴重的社會后果。

3.制度的不完善或缺失。工業化國家在收入分配方面也經歷過大幅度的收入差距，但與像中國這樣的發展中國家或者轉型國家相比，它們做的成功的地方在于利用稅收和轉移支付這兩種有效的制度限制了可支配收入差距的加大。工業化國家中，勞動者與企業主之間的博弈是勢均力敵的，工會力量在工資議價上發揮著重要作用。而反觀中國現行的重資本輕勞動的制度，在保護勞動者權益上空有勞動法法令條文，卻不見有效執行。資本對勞動的不斷侵蝕，再加上政府在稅收和轉移支付上的缺位，導致中國收入差距的不斷擴大。

二、財稅政策在中國收入分配領域的機制缺失

1.在收入方面主要是稅制的不足和不完善。中國現行稅制是以增值稅為主體稅種的稅制結構，流轉稅在稅收總額中占絕對比重，但流轉稅在調整收入差距方面作用有限。而所得稅方面，對個人收入起到直接調節作用的當屬個人所得稅。該稅種的功能在于保證人們基本生活費用支出不受影響的前提下，使高收入者多納稅，中等收入者少納稅，中下收入者不納稅。但是事實上，中國個人所得稅的財政目標和經濟目標均沒有實現，個人所得稅對稅收總額的貢獻始終在7%左右，而占GDP的比重也始終在1%左右。在個人所得稅中，工資薪金稅目提供了個人所得稅收入的60%（2009年這一比例提高至63%）。其結果就是工薪階層作為城市的“貧者”，不僅沒有得到接濟，反而貢獻了個人所得稅收入的大部分，其收入差距進一步擴大。

2.在支出方面表現為社會保障支出的不足和轉移支付的不均。一是社會保障支出在財政總支出中比重太低。在現代社會中，社會保障制度的完善和健全是一個社會文明的重要標志。在很多西方發達國家中，社會保障支出已經是中央財政支出中的第一大支出。中國現行的社會保障所覆蓋的范圍有限，制度仍然不健全，在農村只是建立了新型農村醫療制度和農村最低生活保障制度，而沒有養老保險制度。而在城鎮，社會保障政策所覆蓋的面太窄，其政策僅僅限定在特定人群、行業。絕大部分勞動者沒有參加如城鎮職工養老保險、醫療保險和失業保險等社會保險制度。二是政府轉移支付制度存在缺陷，結構不合理。一般性轉移支付，特別是用于縮小收入差距的數額比重過小，稅收返還和專項轉移支付的比重過大。確定轉移支付的過程中沒有科學合理的制定相應的標準。應該將人口密度、資源貢獻度等反映在內，以保證轉移支付的合理性和公平性。

三、促進中國收入分配關系調整的財稅政策選擇

1.完善個人所得稅，增強個人所得稅的再分配職能。調整社會收入差距，需要相應的分配制度，而個人所得稅是現行稅制中最符合該分配制度的稅種。應該對高收入群體加強征管，改進稅制設計，進一步提高起征點，降低累進級次，應該將個人所得稅的調控重點集中在高收入者特別是那些擁有大量非工資薪金的高收入者身上。首先，應該加強對資本性收益的稅收調節。資本性收益對勞動性收益的壓抑是造成中國居民收入差距擴大的主要原因之一。目前中國個人所得稅并沒有對資本性收益采取累進稅率，如利息、股息、紅利所得等都采取的是單一的比例稅率。另一些則免于繳納個人所得稅，比如對上市公司股票交易所得免稅。因此，加強對資本性收益的稅收調節有助于縮小收入差距。其次，鼓勵個人申報的稅收制度，優化稅前扣除標準。據統計，截至2010年3月31日申報期結束，全國共有268.9萬人到稅務機關辦理2009年度個人所得稅自行申報，與2008年同期相比申報人數增加28.7萬人，這與全國城鎮人口相比其比例非常的小，無形中加大了稅務機構的搜尋成本。因此，鼓勵納稅申報是個人所得稅發揮調節收入差距的必要基礎。另一方面，應提高個人所得稅的費用扣除標準?？紤]將養老、子女教育、住房租金、基本醫療費等納入扣除標準。最后，改革中國現行的個人所得稅制度，由分類所得稅變為綜合所得稅，有利于保證在家庭之間實現稅負的公平。這方面應該借鑒發達國家的經驗，在全國范圍內普遍采用納稅人永久單一稅號，推動個人報酬的貨幣化，在此基礎上推行非現金結算。并且加強稅務部門同銀行和其他金融機構、海關等的網絡對接。這可以解決收入來源不明的情況，從而可以控制稅源，擴大稅基。

2.健全社會保障體系，減少居民未來不確定性。健全的社會保障體系，是穩定社會各階層的重要制度體系，特別對于低收入者而言，它降低了這部分群體未來的不確定性，因此，需要財政擔當提供社會保障資金的重要責任。首先，應該解決社會保障資金的籌資模式。近幾年財政收入雖超速增長，但是由于過去財政“欠賬過多”，據專業人士估算，即使不計失業保障，保障資金的需求至少在10萬億。而2009年全國各類社?；鸱e累額2.5億元左右，由此可見，目前社會資金缺口遠遠超過政府的全年財政收入。因此光靠財政收入來彌補社保資金缺口時間周期過長，需要拓展其他渠道來籌集資金，可以考慮將國有企業利潤、出賣國有資產等方式來籌集社保資金。其次，社會保障體系應向縱深傾斜和介入。建立覆蓋城鄉的社會保障體系，重點解決農村居民的養老問題。在城市化過程中，部分農民失去了土地，也就失去了未來生活的穩定保障，因此，應該將這部分群體囊括進來，逐步探索覆蓋全民的社會保障體系，財政資金應強力介入，特別是要覆蓋廣大農村地區，實現社保體系的城鄉一體化，才能逐步解決城鄉收入差距過大的問題。

3.完善轉移支付制度，提高轉移支付效率。應該逐步取消稅收返還和體制補助，將其納入一般轉移支付體系。提高轉移支付的透明度，引入人口密度、自然環境等客觀因素，設置權重和比例，用科學的公式取代人為分配。不僅要健全中央對地方的縱向轉移支付制度，也要逐步健全發達地區對不發達地區的橫向轉移支付制度，在這一方面發達省份對不發達省份的這種轉移支付已經開始實施，以江蘇為例，2008年汶川地震以來，發達省份就開始對口支援災區重建，江蘇每年拿出一般預算收入的1%支援災區建設，總計將達100億元，而在今后的幾十年中江蘇將拿出一般預算收入的0.5%來對新疆地區進行對口支援，預計也將達100億元。逐步將發達地區向不發達地區的橫向轉移支付制度化對于縮短地區間收入差距具有重要意義。

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[責任編輯 王玉妹]