湖南岳陽綠色化學工業園區管理體制探究

彭志強

摘要：湖南岳陽綠色化學工業園區管理體制的構想是：在湖南省政府與中國石化集團公司戰略合作框架下設立園區廠地事務協調理事會，按混合管理型體制中的政企合一型模式構建 “一區多園（分區）”的領導和管理體制。

關鍵詞：工業園區；管理體制；政企合一；湖南岳陽

中圖分類號：F290文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）30-0165-04

為建設洞庭湖生態經濟區，打造湖南千億園綠色石化產業基地，湖南省岳陽市擬將本市相對集中的云溪精細化工園、長嶺工業園、臨港產業新區新材料園、臨湘濱江產業園等四大地方化學工業園（簡稱四園）和與之毗鄰的中國石化集團長嶺分公司、巴陵分公司兩大中央石油化工企業（簡稱兩廠）聯合，共同組建湖南岳陽綠色化學工業園區（下稱園區）。由于園區跨行政區劃（云溪區、臨湘市）、且多種所有制并存，沒有現成的領導和管理模式可直接效仿，只能依據領導和管理學的一般原理、國內工業園區管理的主要模式，結合“兩廠四園”領導和管理體制現狀以及園區發展的客觀要求，構建一種新的領導和管理體制。本文就此進行探究，為決策者提供參考。

一、中國工業園區管理體制的主要模式及評價[1]

根據工業園區管理體制與運行機制，工業園區可劃分為三種類型。

1.企業主導型體制模式。也稱行業管理型或民間管理體制模式，即完全用經濟組織方式管理園區的一種模式。這種模式一般不設置園區管委會，開發主體不是一級行政組織或政府派出機構，而是由成立的公司即開發商來規劃、投資開發和管理一個園區。開發公司不僅要開發工業用地，還要進行大量的公共基礎設施投資。這種管理模式，有利于發揮市場機制的作用，易于調動和發揮區內大企業進行開發的積極性，政府投入小，弱化政府對園區的控制等優點。但這種管理模式容易陷入財務困境，因為開發公司要進行的公共基礎設施投資，不能像行政管理機構那樣直接從稅收收入中獲得必要的補償，只能或者轉嫁到地價上，造成地價過高；或者因不能及時回收資金，債務過重，陷入困境。同時，需要有一個良好的外部環境，特別是市場機制的完善，政府服務的到位，否則難以運行。

2、政府管理型體制模式。也稱行政區劃型體制模式，就是將園區完全作為一個行政區，園區管理委員會既是園區的行政管理機構，又是這個行政區的區政府，行使完全的政府職能。這種體制有利于理順管理體制，協調園區與區外政府之間的關系；易于得到政府的支持，出臺更加優惠的政策；迅速集中人才、技術、資金等資源。但也存在不利于發揮市場機制的作用、不利于調動社會機構的積極性等弊端。而且這種體制如不注意改革創新和精簡機構，很容易使體制回歸傳統模式，導致機構膨脹，降低行政效率。

3、混合管理型體制模式。也稱準行政區域型模式，可以細分為政企合一和政企分離兩種類型。（1）政企合一型。就是設立園區管委會，賦予園區管委會準政府的行政管理職能和園區開發總公司的經濟開發職能，“兩塊牌子，一套人馬”，相互交叉兼職。這種模式辦事效率較高，管理者的能動作用較大，面對各種復雜的情況和問題，能夠運用政府的權力，用行政手段加以解決。但也存在著容易導致政企不分、機構膨脹、內部職責不清，攤子過大，容易因財力不足背上較重的包袱等弊端。（2）政企分離型。即園區管委會作為政府的派出機構，只負責行政審批、管理和制定政策，為入區企業提供服務，而開發經營由獨立的開發公司承擔。這種體制的優點是政府職能轉變，機構精簡，辦事程序簡化，效率高，亦能把政府和民間力量都納入到園區管理當中，調動多方積極性，在政府管理與民間管理之間尋求一種均衡。但這種模式在減少前二者弊端的同時，也弱化了它們各自的優點。

二、岳陽綠色化學工業園區管理體制的選擇與創新

在國內工業園區的三種管理體制模式中，湖南岳陽綠色化學工業園區選擇哪一種呢？我們認為，哪一種都不完全適合，必須立足于園區“兩廠四園”的現行管理體制，在此基礎上選擇國內工業園區管理體制中的適合模式進行創新。

1.“兩廠四園” 現行管理體制。由于“兩廠”現行管理體制相類似，“四園”現行管理體制亦相類似，為了簡化起見，“兩廠”中選擇中國石化集團長嶺分公司、“四園”中選擇云溪工業園為代表，對其現行管理體制進行分析。（1）中國石化長嶺分公司現行管理體制。中國石化集團長嶺分公司前身為長嶺煉油廠，始建于1965年。2000年4月重組，煉油主業部分改制為中國石油化工股份有限公司長嶺分公司（簡稱股份長嶺分公司），存續部分改制為中國石化集團長嶺煉油化工有限責任公司（簡稱長嶺煉化公司）。2007年5月，長嶺煉化公司轉換為中國石化集團資產經營管理有限公司長嶺分公司（簡稱資產長嶺分公司）。長嶺分公司（包括股份長嶺分公司和資產長嶺分公司）為中國石化集團公司下轄的煉化企業。實際占有和使用的財產是集團公司財產的一部分，不具有企業法人資格，不獨立承擔民事責任，沒有董事會等形式的公司經營決策和業務執行機關。長嶺分公司現設有分公司經理、黨委等機構，在集團公司的統一領導和管理下從事煉化生產經營活動。（2）云溪工業園現行管理體制。云溪工業園是2003年經湖南省政府批準成立的精細化工產業園，現行管理體制屬于工業園混合管理型體制模式中的政企合一型。根據工作需要和“精簡、統一、效能”的原則，由岳陽市機構編制委員會批準設立園區管委會，為副處級事業機構，行使區政府賦予的行政管理職能和綜合經濟管理職能。內設五科一股，即綜合科、規劃建設科、協作協調科、企業管理科、財務科，為副科級機構；科技創業服務中心，為正股級事業機構。并根據有關規定設立機關黨總支，負責機關和直屬單位的黨群工作；設置紀檢組、監察室，作為區紀委、監察局的派出機構；按工會章程設置工會組織。機關后勤服務實行社會化管理。

2.擬建綠色化學工業園區管理體制的選擇與創新。綠色化學工業園區擬采取擴園方式進行建設，即將“云溪工業園”擴展為由“兩廠四園”構成的“湖南岳陽綠色化學工業園區”（簡稱園區）。因此，園區管理體制宜承續“云溪工業園”的現有管理體制，即工業園混合管理型體制模式中的政企合一型模式，在此基礎上進行完善與創新。我們的構想是：（1）在湖南省政府與中國石化集團公司戰略合作框架下設立園區廠地事務協調理事會。由于園區“兩廠四園”空間上跨云溪、臨湘，結構上多種所有制并存，特別是“兩廠”同屬中國石化集團領導和管理，地方對其生產經營無權干預。因此，在選擇與創新園區管理體制時，關鍵在于尋求一種能夠實現廠、地（央企和地方）統一規劃、統籌建設、協同管理、合作共贏、融合發展的管理體制。我們認為，可以借鑒蘇州工業園區的經驗，中新雙方為了協調蘇州工業園區在建設和發展中的重大問題，在兩國政府戰略合作框架下，建立了由兩國副總理擔任主席的中新聯合協調理事會。因此，我們可以考慮在湖南省政府與中國石化集團公司戰略合作框架下設立園區廠地事務協調理事會。從必要性看。因“兩廠”為中國石化集團公司的分公司，不具有企業法人資格。所以園區領導和管理的最高層應當是中國石化集團公司和與之相對應的湖南省政府。但是，“兩廠”建在岳陽市，園區“廠地”之間的事務主要靠“兩廠”與岳陽市政府協調處理。因此，有必要在湖南省政府與中國石化集團公司戰略合作框架下設立園區廠地事務協調理事會，落實湖南省政府與中國石化集團公司戰略合作框架協議、協調園區“廠地”事務。從可能性看。一方面，從2007年起，中國石化集團公司與湖南省政府就開始通過簽署戰略合作框架協議來指導、協調和推進湖南（主要是岳陽）石化產業發展。另一方面，就法律層面說，“兩廠”雖不具有企業法人資格，但依《民事訴訟法》第49條和《民訴意見》第40條，依法設立的分公司可以具有獨立的締約能力。因此，“兩廠”與岳陽市政府可以就落實湖南省政府與中國石化集團公司戰略合作框架協議、協調園區“廠地”事務簽署協議，并成立園區廠地事務協調理事會，以保障協議的貫徹實施。（2）按混合管理型體制中的政企合一型模式構建園區管理體制。我們之所以主張按混合管理型體制中的政企合一型模式構建園區管理體制，主要基于以下考慮：一是政企合一型模式是中國大多數工業園區現階段采用的模式，比較符合中國現階段的國情。當然，按照市場經濟發展的要求與趨勢，工業園區將來肯定要發展到政企分離型，但目前還不具備條件。二是岳陽市的工業園（區）基本上采用的是政企合一型模式，采用這種模式，既有利于借鑒現成管理經驗，也有利于市內各園區政策的統一。三是園區“四園”的現行管理體制也是政企合一型模式，采用這種模式有利于“四園”管理體制的融合。（3）實行“一區多園（分區）”的領導體制。由于園區擬在云溪工業園的基礎上進行擴展，為了既充分發揮“兩廠四園”的積極性，又便于園區的領導和管理，宜實行“一區多園（分區）”的領導體制。園區內的“兩廠四園”整合成兩個分區（中石化長嶺煉化分區、中石化巴陵石化分區）、三個分園（臨港分園、長嶺分園、儒溪分園）、一個直屬園（云溪直屬園），園區機構設在直屬園，與直屬園合署辦公，并對分區和分園實施領導。

三、岳陽綠色化工產業園區管理機構及職責

根據我們對擬建湖南岳陽綠色化學工業園區管理體制的構想，園區的管理機構由園區廠地事務協調理事會（簡稱理事會）、園區黨的工作委員會（簡稱黨工委）和園區管理委員會（簡稱管委會）組成。各機構及主要職能如下：

1.園區理事會及主要職責。園區理事會由廠（長嶺分公司、巴陵分公司）、地（岳陽市）主要領導組成，下設理事會中國石化集團長嶺分公司工作委員會、中國石化集團巴陵分公司工作委員會、岳陽市工作委員會。理事會的主要職責是：貫徹落實國家關于化工產業發展的相關政策；審議批準園區管委會落實湖南省政府與中國石化集團公司戰略合作框架協議的實施方案；協調解決廠地之間在發展規劃、產業布局、基礎設施建設、項目投融資、土地開發與利用、人才資源配置、科技創新、財政稅收歸集、生態建設與環境保護、社會事務管理等重大事項方面存在的問題，形成決定；指導和督查園區管委會的工作，定期聽取管委會工作報告，及時解決管委會難以解決的與廠地協調發展相關的問題；負責向中國石化集團公司和湖南省政府報告廠地協作和園區工作，及時提出修訂戰略合作框架協議的建議，爭取項目、資金、資源和其他方面的政策支持；其他需要理事會協調解決的事項。

2.園區黨工委和管委會及主要職責。園區黨的工作委員會和園區管理委員會為正處級機構，分別為岳陽市委、市政府的派出機構，合署辦公，主職領導高配，由副市級領導出任，受市委、市政府的委托，對園區實行統一領導和管理，履行相關行政、綜合經濟管理和公共服務等政府職能。下設“五部一公司”，即廠地協作部（理事會辦事機構）、綜合管理部、國土規劃建設部、財政金融部、招商聯絡部、開發投資有限公司，均為副縣級。（1）黨工委的主要職責。貫徹落實黨的路線、方針、政策以及市委、市政府的指示精神；負責園區黨的建設及思想政治工作，建立健全園區基層黨組織，做好黨的干部工作、宣傳工作、統戰工作、紀檢、監察工作，搞好黨風廉政建設；研究決策園區經濟發展的重大問題、發展規劃、年度計劃和財政預決算；加強對機關干部隊伍的管理，組織對機關干部的考評、考核、選拔任用；指導園區工會、共青團等群團組織工作；承辦市委交辦的其他工作。（2）管委會的主要職責。貫徹執行黨的路線、方針、政策，落實各級政府及部門、園區理事會的有關決定；根據園區發展的總體規劃，制定園區發展年度計劃，并負責組織實施；根據國家有關法律、法規和政策，制定園區管理制度和管理辦法；負責園區人事、勞動和社會保障工作，做好園區機關、企事業單位人員的調配、聘用及管理工作，依照有關規定做好園區科技人員的專業技術職稱的考評和報批工作，負責園區的人才交流、業務培訓；依照有關規定做好進園企業和項目的審核、報批工作，加強企業管理，協調解決企業發展中出現的問題；負責編制園區財政預決算，做好國有資產管理工作和園區的財稅征管工作，組織籌措各類建設資金；根據國家有關法律、法規和省、市政府的授權，對區域范圍內的土地實行統一規劃，保證土地資源的合理開發利用，負責園區基礎設施和公用設施的建設與管理，做好園區內的建管、城管、房管和環境保護及園林綠化工作；負責園區對外經貿合作、招商引資和進出口業務管理；負責園區機關和園區所屬企事業單位的審計工作，負責園區國民經濟各項統計工作；承辦市政府交辦的其他工作及協調垂管單位在園區開展的各項工作。

四、岳陽綠色化學工業園區管理體制的運行

湖南岳陽綠色化學工業園區管理體制要通過制定一系列管理制度才能運行。我們就園區發展規劃、土地利用、基礎設施建設、項目投融資、人力資源、科技創新、財政稅收、社會事務、農村工作等九大管理，提出一些原則性建議。

1.發展規劃管理。園區發展規劃管理包括園區規劃編制管理、審批管理和實施管理。從園區實際出發，可以采取分層編制、分級審批、分開實施的方式進行管理。（1）分層編制。分三個層次，第一個層次是園區的總體規劃和詳細規劃，由園區管委會協助市政府或授權部門負責組織編制。總體規劃應當以市土地利用總體規劃和城市建設總體規劃為依據，并同有關專業規劃相協調。在總體規劃的基礎上，編制詳細規劃，詳細規劃必須符合總體規劃。第二個層次是園區專項規劃，由園區管委會負責組織編制。專項規劃應以總體規劃和詳細規劃為依據，并與市相關專項規劃相銜接。在編制園區規劃時，要廣泛征求“兩廠四園”和云溪、臨湘政府的意見和建議，遇到問題由園區理事會協調解決。第三個層次是分區和分園規劃，由分區和分園根據園區規劃編制。（2）分級審批。園區規劃審批應比照省有關開發區規劃審批的規定執行。園區總體規劃由市政府報市人大常委會審查同意，并報省政府批準。園區詳細規劃須報市政府或者其委托的城市規劃行政主管部門批準，并報省城市規劃行政主管部門備案。專項規劃須報市政府或者其委托的專項規劃行政主管部門批準。市政府可以根據園區發展需要，對總體規劃進行局部調整。調整方案報市人大常委會和省人民政府備案；涉及園區總體布局重大變更的，須報市人大常委會審查同意，并報省人民政府批準。分區和分園規劃由園區負責初審并報市政府或者其委托的規劃行政主管部門批準。（3）分開實施。園區規劃一經批準就具有法律效力，所有規劃區內的單位和個人必須堅決執行。園區規劃由管委會負責組織分開實施，并對規劃的實施進行協調和全程監管。“兩廠四園”依據園區的總體規劃、詳細規劃和專項規劃實施與己相關的部分（即分區和分園實施規劃），“兩廠四園”之外的部分由管委會和屬地政府負責實施。

2.土地利用管理。土地利用管理是保證園區規劃實施的基本手段。根據園區的特點，土地利用既要遵守國家《城市規劃條例》和湖南省政府關于開發區土地利用的規定，又要根據園區“兩廠四園”的現實和園區建設的要求，實施有區別的管理方式。對園區規劃內“兩廠四園”已經履行了審批手續的土地利用，由“兩廠四園”自行管理；要變更土地性質和用途的，應向園區管委會報告，由管委會統一按有關規定報主管部門審批，經批準后方可改變土地性質和用途。對園區規劃內除已經履行了審批手續以外的所有土地利用，依照湖南省政府關于開發區土地利用的規定實施管理[2]。由管委會按照園區總體規劃和詳細規劃編制土地利用方案，報市政府批準，并報省政府備案；園區內的土地，依法實行有償有期使用制度，土地使用權可以依法出讓、轉讓、出租、抵押；在園區內進行建設的單位或者個人，需要申請領取《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》和《土地使用證》的，由規劃、土地管理部門設在園區的機構或者派出的工作人員按規定辦理；園區內的土地開發，按照建設項目逐步實施，開發一片，建成一片，不得圈占和浪費土地。在規定期限內不使用的，按照《中華人民共和國城市房地產管理法》和《湖南省土地管理實施辦法》等有關法律法規的規定收取荒蕪費，或者由政府無償收回；在園區內依法取得土地使用權的單位和個人，必須遵守有關法律、法規，按照規定繳納有關稅費，合理開發、利用、經營土地。不得擅自改變土地出讓合同規定的用途，不得荒蕪和浪費土地。

3.基礎設施建設管理。根據園區的建設實際，基礎設施宜采取統分結合的方式實施建設與管理。基礎設施建設：“兩廠四園”內的基礎設施建設（包括新建、改建和擴建），需向園區管委會報告，由管委會統一向主管部門履行申請報批手續，獲得建設許可證后方可進行建設。園區“兩廠四園”外的基礎設施建設，由園區管委會和屬地政府負責。基礎設施管理：園區“兩廠四園”內的基礎設施，由“兩廠四園”自行管理；園區“兩廠四園”外的基礎設施，由園區管委會和屬地政府負責管理。

4.項目投融資管理。項目投融資管理包括項目申報立項、投資和融資管理三個方面。由于“兩廠四園”分屬于不同主管部門，此項管理宜在符合園區總規劃的前提下實行分開管理。（1）“兩廠”內項目投融資管理。項目申報立項管理：廠方獨資項目，或廠地合作以廠方投資為主的項目，由廠方通過集團公司負責申報立項，園區積極配合。廠地合作以地方和社會投資為主的項目，由園區負責申報立項，廠方積極配合。項目投資管理：按照誰投資誰負責的原則實行管理，但不論誰負責管理，都應按照國家有關規定，實行建設項目法人責任制、招標投標制、工程監理制、合同管理制。項目融資管理：廠方獨資項目由集團公司負責融資管理。廠地合作投資項目，廠方為主的由集團公司負責融資管理，地方積極配合；地方和社會投資為主的項目，由園區負責融資管理，廠方積極配合。（2）“四園”內項目投融資管理。項目申報立項管理：分園獨資項目，或分園與廠合作以分園投資為主的項目，或分園與社會合作投資的項目，均由分園通過園區管委會負責申報立項，分園積極配合。項目投資管理：由園區按照國家實行建設項目法人責任制、招標投標制、工程監理制、合同管理制的有關規定進行管理。項目融資管理：由分園負責融資管理，園區管委會積極支持。（3）“兩廠四園”外項目投融資管理。由園區管委會負責管理，“兩廠四園”及屬地政府予以支持和配合。

5.人才資源管理。人才是園區發展的第一資源，園區內，“兩廠”人才密集，“四園”人才匱乏。應當加強園區內人才資源的管理，建立起“開放、流動、競爭、協作”的用人機制，實現人才資源效益最大化。設立園區人才管理中心，中心設在園區管委會廠地協作部，負責對園區內的人才資源進行調配管理。中心負責建立園區人才信息庫和人才資源配置信息網絡平臺，通過網絡對園區內人才進行調配。制定園區人才流動政策，鼓勵人才（包括經營管理和專業技術人才）在園區內流動；允許人才在不影響本職工作的前提下在園區內的企業兼職；允許人才利用自有經營管理和專利或技術在園區內的企業投資入股；鼓勵經營管理和專業技術人員領銜在園區內創辦高新技術企業等等，為各種人才充分發揮其潛能提供制度保障。

6.科技創新管理。科技創新是園區和企業發展的關鍵，園區內，“兩廠”科技密集，“四園”科技匱乏。應當加強園區內科技創新資源的整合，建立起“開放、協作、共享”的科技創新機制，以科技創新推動園區發展。設立園區科技創新中心，中心設在園區管委會廠地協作部，負責對園區內的科技創新進行管理。中心負責建立園區創新項目信息庫和信息發布網絡平臺，組織創新項目的招投標，協調創新項目的攻關，協助申請國家和省市科技創新基金，向管委會提出園區科技創新項目扶持基金額度的建議，組織對創新項目成果的評審、推介。制定園區科技創新政策，鼓勵“兩廠”與“四園”眾多小企業形成相互滲透、相互促進的技術創新鏈，集中力量，協同攻關。建立多元化的投入機制，堅持發揮政府投入的杠桿作用，利用科技三項經費對重點項目進行支持和引導；鼓勵企業加大科技投入；鼓勵銀行支持信用好、產品銷路好、效益好的高新技術企業。設立園區科技創新基金，對園區科技創新項目進行扶持；對園區科技創新有重大貢獻的人員予以獎勵。

此外，園區財政稅收堅持財權與事權相統一、征收與使用相分離的原則，對園區稅費采取統一征收、共同分享的方式實施管理。園區的行政和社會事務實行屬地管理，即“兩廠”范圍內沒有剝離的社會事務仍由“兩廠”管理；園區屬于云溪行政區劃內的行政和社會事務由云溪區所轄鄉鎮管理；園區屬于臨湘市行政區劃內的行政和社會事務由臨湘市所轄鄉鎮管理。園區規劃范圍內“兩廠四園”外的農村工作實行屬地管理，即在哪個鄉鎮就由哪個鄉鎮管理。

參考文獻：

[1]張永翎.基于工業園區管理體制和運行機制的行政效率研究[C].廊坊市應用經濟學會第二屆年會征文選編，2008-08-01.

[2]中共湖南省委，湖南省人民政府.關于進一步促進產業園區發展的意見（湘發[2009]4號）[Z]，2009-02-17.

[責任編輯 陳鳳雪]