淺析新《發票管理辦法》

李美葉

經國務院批準，新的《發票管理辦法》于2011年2月1日起施行。修訂后的管理辦法進一步加大了對發票違法行為的懲處力度，對于制售和使用假發票、不依法開具發票等以前舊版《發票管理辦法》中亟待解決的問題進行了完善彌補。

一、新《發票管理辦法》出臺的背景

隨著經濟社會的發展，舊《發票管理辦法》（以下簡稱舊《辦法》）在執行中出現了不少的問題:一是制售和使用假發票、不依法開具發票等違法行為日益嚴重，管理辦法規定的防控措施亟待相應完善；二是對發票違法行為的處罰力度偏輕，難以有效懲處和制止發票違法行為。新《發票管理辦法》（以下簡稱新《辦法》）對制售和使用假發票、不依法開具發票等舊《辦法》中亟待解決的問題進行了完善彌補。

二、新《辦法》較舊《辦法》的創新性

1.從立法層面來看:此次發布的新《辦法》法律層次較高，是國務院總理溫家寶簽署的，屬于行政法規。不但是處理發票問題的重要依據，也是法院等部門執法的重要依據。比國稅函或國稅發等文件的層次高，采信范圍廣。同時，將舊《辦法》第十七條改為第十六條，將原國稅函［2004］1027號文件中關于代開發票的規定寫入《發票管理辦法》，提升了相關規定的法律級次。

2.在政策目的方面:除了規范發票管理外，新《辦法》打擊虛開、代開發票等違法行為的目的非常明確。從形式上看，根據舊《辦法》的規定，企業在開具發票后蓋章時，可以在“財務印章”與“發票專用章”之間二選一，而新《辦法》明確規定，發票只能加蓋發票專用章；此外對發票專用章式樣作了明確規定。

3.在管理理念方面:新《辦法》更加強調征納雙方權利、義務的對等，而不是單純強調納稅人的義務。比如，新《辦法》更加側重開票方、受讓方的控管，進一步規范了會計人員的職業操守，明確了納稅人“知道或應知道”發票真偽的責任，強調了稅務機關應當提供查詢發票真偽的便捷渠道。

4.加大動態監控力度:新《辦法》在第二條在中華人民共和國境內印制、領購、開具、取得、保管、繳銷發票的單位和個人（以下稱印制、使用發票的單位和個人），必須遵守本辦法。同時，新《辦法》將第三十一條改為第三十條，第一款中增加“繳銷”發票的情況。屆時，也加大了輿論監管力量，新《辦法》在第六條對違反發票管理法規的行為，任何單位和個人可以舉報。稅務機關應當為檢舉人保密，并酌情給予獎勵。這樣不僅鼓勵單位和個人舉報發票違規行為，而且加大違規使用發票的成本和社會監督力量。

三、新《辦法》給予的啟示

首先，從實際操作上看，新《辦法》進一步細化了虛開發票的違法行為，增強了實際工作中對虛開發票的違法行為認定的可操作性，并且嚴禁納稅人的下列行為:為他人、為自己開具與實際經營業務情況不符的發票，介紹他人開具與實際經營業務情況不符的發票，轉借、轉讓發票，介紹他人轉讓發票、發票監制章和發票防偽專用品，知道或者應當知道是私自印制、偽造、變造、非法取得或者廢止的發票而受讓、開具、存放、攜帶、郵寄、運輸，拆本使用發票，擴大發票使用范圍，以其他憑證代替發票使用等。將專業人員尤其是會計的職業判斷作為處理發票事項的應知原則（應知義務），將司法上的過錯推定原則和原罪理論引入發票管理中，讓舉證責任完全倒置，促使發票使用者要不斷提高發票甄別能力。同時，要求企業取得的合法發票必須如實反映經濟業務。對于發票雙方若屬于關聯方，應考慮符合獨立交易原則，使用公允價格，避免被稅務機關納稅調整，不存在利用關聯方調節利潤的行為。

加大依法合理使用普通發票的宣傳力度，強化發票管理意識。既要提高廣大消費者索取發票的自覺性，提高維護自身合法權益的意識；又要讓經營者交易過程中明白提供發票是經營者應盡的義務，不按規定開具發票是違反發票管理法規的行為。從提高國民守法素質這個根本問題上去控制利用普通發票進行偷、逃國家稅款的行為，嚴堵稅收漏洞，防止財政資金流失。

最后，基于防范稅務風險的考慮，納稅人應充分認識到發票管理的重要性，加強對發票的管理。因此，納稅人可從兩方面入手:一方面，納稅人應認真學習新《辦法》和《發票管理辦法實施細則》，根據最新的要求建立完善的內部發票管理制度，由專人負責發票的管理和開具工作；另一方面，納稅人應對照新《辦法》的各項要求，認真檢查自己在日常發票管理中存在的不合規的做法并加以糾正，以避免因為發票違規而被稅務機關進行處罰的風險，切實做到懂法、守法，用好法律、合理納稅，樹立企業良好形象。