試析促進旅游業可持續發展的稅收政策—以四川省為例

廖曉莉 張 銳

據世界旅游組織預測，今后20年我國旅游業將以7%左右的年增長率迅速發展，到2020年有望成為世界第一大旅游目的地國。可以說，未來20年將是我國旅游資源開發和旅游經濟發展的黃金時期。但最新統計資料表明，我國旅游需求仍呈現“大基數、穩增長、低消費”的基本特征，低消費特征明顯，消費結構仍然偏重基本旅游消費，且國內游客滿意度相對偏低。作為擁有豐富旅游資源的四川，如何抓住這個良好機遇，大力發揮四川旅游資源的獨特優勢，并使之轉化成為產業優勢和競爭優勢，推進四川旅游業可持續發展，不斷做大做強超四川旅游業，努力構建旅游大省，是四川各級政府在今后國民經濟和社會發展工作中面臨的一個重要課題。因此，從稅收政策選擇與征管的角度著手探求四川省旅游消費增長的有效途徑，對于促進旅游產業健康發展具有重要意義。

一、旅游稅概念的界定

旅游稅收是指一國政府對旅游者和旅游商品及服務的提供方規定的稅收制度（當然，也包括某些具有稅收性質的“費”）。旅游稅收是一個集合體概念，里面包含有各種各樣的具體稅種。由于不同國家具有不同的旅游稅收制度，所以，各個旅游稅種的名稱也不一樣。實際上，大多數國家的旅游稅收都包括旅游商品稅、旅游所得稅、旅游財產稅以及特定旅游稅這樣幾大類。相對于一些旅游發達的國家與地區而言，我國對旅游稅的理論與實證研究起步較晚，且旅游稅沒有一個統一的概念，因為在我國現行稅法中，旅游業涉及的稅種主要有營業稅、消費稅、城市維護建設稅、城鎮土地使用稅、房產稅、車船稅、企業所得稅和個人所得稅等，基本上包含了我國現行稅制中的大部分稅種。因而說到“旅游稅”，在我國范圍內，“旅游稅”并不是一個獨立的稅種，我國對旅游業的稅收是滲透在如上所述各個稅種中的。而縱覽世界各個國家和地區，旅游業稅收的含義和范圍也不盡相同。

二、四川省旅游業的現狀

從全國來看，四川是一個旅游資源非常豐富的省份，旅游資源得天獨厚，從高原、山地、峽谷到盆地、丘陵、平原，從江河湖泊到溫泉瀑布，從巖溶地區到丹霞地貌，雄秀奇幽，風光旖旎。九寨溝一黃龍、峨眉山—樂山大佛、都江堰—青城山等被聯合國教科文組織列入世界自然文化遺產名錄。此外，四川歷史文化底蘊深厚，從古代水利工程、古鎮民居到名人故居，從寺廟道觀、石刻壁畫到現代藝術博物館，從史前遺址到現代建筑風貌，歷史悠久，文化燦爛。

汶川地震中，四川的一些旅游資源遭到了一定的破壞，并且來川的旅游人數在此之后急劇下滑。比如在地震中基本未受到損害的峨眉山景區，在震前日均的接待人數超過萬人，震后曾一度出現一天28人游山的窘境。值得慶幸的是，四川世界遺產旅游核心資源和產品在此次地震中基本未受到損害，震后不久均已重新對游客開放，且現在已基本恢復到震前的接待水平。地震雖然給四川旅游造成了很大影響，但同時地震也形成了一些新的特色旅游資源。

三、當前四川旅游稅收政策存在的問題

近年來四川省出臺了一些稅收政策與法規來促進旅游業的合理發展，也取得了一定的成效。但因為發展旅游的時間畢竟較短，因此在稅收政策的制定與征管過程中存在一些問題，主要表現在以下幾個方面:

1、旅游稅收優惠方式過于單一

如前面所述，當前旅游稅包括的內容豐富，但現在四川旅游業可享受的稅收優惠主要集中在企業所得稅的減免方面，而對于一些關于旅游業發展的稅種如營業稅優惠措施運用卻很少，適用面也很窄，只對一些與旅游相關的文化領域—紀念館、博物館、文化館、美術館、展覽館、書（畫）院、圖書館、文物保護單位舉辦文化活動的門票收入，宗教場所舉辦文化、宗教活動的門票收入免征營業稅，其他類型旅游企業營業稅均沒有任何優惠。而在營業稅中，一般的營業稅的稅率都較低，但娛樂業很高，娛樂業中除了保齡球與臺球為5%外，其它經營的娛樂項目如歌廳、舞廳、音樂茶座等都是20%的稅率。這樣，勢必會加大旅游企業的負擔，而做為旅游企業又會將此費用轉嫁到旅游消費者的身上，依照稅收的替代效應，會減少旅游者的消費，其最終結果便是旅游稅收的減少，即產生了稅收的負效應。稅收的減少，最直接的影響就是各地在開發旅游資源的資金不足，甚至是旅游資源開發資金的來源、方式單一，從而使四川許多潛在的旅游資源優勢無法充分發揮出來，難以提升旅游業在整個國民經濟體系中的行業競爭力。

2.以費擠稅問題較突出

當前四川旅游業的收費較多，已使旅游企業不堪重負了。一方面收費的項目較多，另一方面是收費的部分較多，具體而言這些主要包括兩大部分，一是旅游部門收取的各種費用和基金；二是其他部門向旅游企業攤派的各項收費，這些部門主要有質檢、衛生、廣電、勞保、公安、環保等等。這些費用一收取之后，就擠占了稅收。從旅游業的角度來看，旅游產品中涵蓋很多的公共產品，如景區和景區周邊的公路、市政設施等等。對于這些旅游公共產品的建設與維護，可以通過旅游景區對游人收取一定的門票進行補償，但這畢竟是低效率的，因此就需要政府投入財政資金才能夠保證公共產品有效配置。如果旅游收費過多，最為直接的后果就是財政資金的減少，財政資金減少就不能保證公共產品的有效配置，那么旅游環境也不能得到良好的改善，這勢必會影響到旅游業的可持續發展。

3.旅游業稅收征管難度大

當前四川旅游企業中存在較多問題:如發票填寫項目不規范、開票使用收據而不用正式發票、少記收入或不計收入、多列支成本費用。而旅游業務是用全部的收費減去旅游者支付給其他單位的餐費、住宿費用、交通費、門票和其他代付費用后的余額為營業額，旅游企業采用以上幾種方式，最為直接的便是會少交營業稅和所得稅。比如旅行社不能正確的填寫發票，不能準確的計算收入與代墊費用的數額，使得旅行社在費用方面大做文章，進而影響了旅行社的費用清算，還有些旅行社在與外地其他單位進行費用結算時也并不是一次一結，而是存在一次多結的怪現象，這樣的收入與費用就無法進行配比，更為確定收入設置了障礙，這就為旅游稅收征管增加了障礙。

4.地方政府促進旅游業發展的政策選擇權過小

旅游稅收具有稅收的正效應，如公共物品公平有效配置依賴于旅游稅收；旅游業稅收為政府稅收收入做出巨大貢獻；合理的旅游稅收會促進旅游業的可持續發展等等。地方稅是地方政府對地方經濟發展進行調控的重要手段，但是因為各個地方的具體情況不同，所以不能所有地方都采用一致的旅游稅收政策。如果授予地方政府較大的旅游稅收政策選擇權，則地方政府可以依照各地方的特色，來合理的利用稅收政策，使其所選擇的政策能充分地為該地區的旅游業的可持續發展起到作用。從我國現階段旅游稅收的情況來看，我國政府稅務管理權限高度集中，地方政府促進旅游業發展的政策選擇權過小。省級政府只有對個別稅種起征點和稅率幅度的調整決定權，從而不利于發揮稅收因地制宜的調節功能和體現地區經濟發展的特殊性，無法實施對區域經濟的支持鼓勵或限制政策，對旅游產業結構和布局也難以實施有效調節。

四、促進四川旅游可持續發展的旅游稅收政策的相關建議

1.通過對旅游稅收政策的研究，實施旅游行業費改稅措施，切實減輕四川旅游業負擔

進一步完善稅制，用相應的稅收取代政府職能部門對旅游業收取的具有稅收性質的費用項目，加快解決以費擠稅現象的發生。使費用變為稅收，形成財政資金，讓政府能夠充分投入財政資金來保證對旅游公共產品的有效配置，如對旅游公共景區和景區周邊的公路、市政設施進行改善，進而改變地區的綜合環境，同時也可以通過交通補貼、停車基礎設施補貼以及給予旅游企業投資稅收優惠，來減輕四川旅游業負擔。

2.加快完善以旅游養旅游的稅款專用管理辦法

近些年來，隨著旅游業的飛速發展，四川旅游行業的稅收和政府收費也將不斷增加，但長期以來各級政府卻沒有將此收入大量的用于旅游業，造成旅游行業運營資金匱乏，無力投資景區道路、旅游設施及相關配套設施，影響了旅游行業的整體競爭力。因此，應加快完善以旅游養旅游的稅款專用管理辦法，以做到將旅游行業的稅收相當比例部分用于四川整體旅游基礎建設投資（如云南省就將稅收中的相當比例用于基礎性建設，并且取得了較好的成效），四川旅游總體形象推廣營銷、行業規劃發展研究、旅游項目開發補助等方面，以此提升旅游業在整個四川國民經濟中的行業競爭力。

3.深入稅收制度改革，建立適合四川旅游發展的旅游稅收制度

因為旅游稅所涉及的稅種較多，因此應對稅收制度進行深入的研究，從而建立促進四川旅游發展的稅收制度。如增設一些引導消費的旅游稅收品種，比如環境稅、資源占用稅、出境消費稅等，以限制過度的旅游消費和資源占用，平衡國內與國際兩個市場的消費狀況，在此基礎上是否可以考慮取消旅游業中處于基礎環節企業的營業稅。此外，對不同層次的旅游消費需求應采取有差別的結構性稅收政策，即對占用較少社會經濟資源的旅游消費采取低稅率，對占用較多社會經濟資源的旅游消費采取高稅率。同時，還可根據不同消費水平征收累進式消費稅，以助于在擴大旅游消費總體規模的基礎上對旅游消費進行正確引導，避免奢侈性旅游消費造成社會經濟資源的浪費。