基于土地增值收益共享的拆遷土地價值評估方法研究

劉貞平，萬 磊 ，劉圣歡

（1.廣東農工商職業技術學院，廣東 廣州 510507；2.華中師范大學，湖北 武漢 430079）

隨著城鎮化進程的加快，城市存量土地供應日趨緊張，為緩解土地短缺問題，一般通過兩種途徑增加建設用地的供應:一是通過城市地域延伸，實現城市發展的郊區化；二是通過舊城拆遷改造，提高土地利用的集約度。無論前者還是后者，都涉及對原土地使用者的拆遷與補償。拆遷者與被拆遷者之間的利益之爭已成為近幾年的一個熱點話題，話題背后是拆遷雙方就拆遷過程中有關拆遷標的物的價值補償合理性的爭論與質疑，尤其是拆遷前后土地增值收益的分配問題更是多方爭議的焦點。那么從價值評估角度出發，評估公司和評估人員應該如何測算拆遷前后土地的增值額，并對土地的增值收益分配給出合理化建議呢？

一、土地增值收益來源及傳統模式下拆遷土地價值評估誤區

（一）拆遷土地增值收益的來源分析

1．土地性質變更引起的增值

土地性質變更引起的增值是指土地由農用地轉變為國有建設用地引起的土地增值。由于不同用途的土地產生的預期收益和集約利用形式不同，土地價格也不同。一般來說，建設用地的預期收益大于農用地的收益，故其價格也高于農用地。農業用地被征收轉用，轉變為城市建設用地 (即非農業用地)，引起地價增加，這是最典型的土地所有權性質變更增值。

2．土地合并使用引起的增值

房地產在拆遷之前，其土地要么為集體所有制中的農用地或宅基地，要么為舊城中的建設用地。對農用地而言，受土地產出和當前農業發展水平的限制，土地資源的使用價值較低，僅能滿足農戶生存和緩慢發展的需要；對宅基地和舊城中的建設用地而言，由于其上多為低密度低容積率的舊房屋，土地的現狀效用較低。然而，上述土地資源的潛在利用價值卻很大，前者可為農村的社會經濟系統今后的發展留有充足的資源條件，后者是進行城市更新改造以實現土地增值的必要載體，而這些地塊經過拆遷后的整合規劃，其橫向和縱向利用率都可以得到極大提高。因此，土地經過合并利用后產生的增值應該在拆遷土地評估中有所體現。

3．土地規劃指標變化引起的增值

土地規劃指標變化引起的增值是指城市建設用地規劃建設指標的變化而引起的土地增值，即在投資因素和供求狀況不變的情況下，同一地塊由低收益用途變換為高收益用途或由低使用率變換為高使用率時引起的地價增漲。這主要有兩類原因:一是由于不同用途的土地產生的預期收益不同，土地價格也不同，如工業用地轉為住宅用地和商業用地，這是最典型的用途增值；二是由于不同規劃指標導致土地的集約利用形式不同，如附加于地塊上的容積率、建筑密度、綠化率等規劃指標的調整，使土地利用的集約度提高，從而使土地增值。

4．土地再開發建設引起的增值

由土地再開發建設引起的增值，是因為特定地塊或相鄰區域投入資金、勞動力，使土地資本價值增加，從而使土地價格上漲。房地產(或土地)經營者對土地的連續追加投資，使特定地塊的土地生產力得到提高，從而使該塊土地價值增值。比如，土地經營者投入一定的人、財、物對某宗地進行道路、供水、供電、通訊、排污、供氣、排水等建設和場地平整，從而使土地適合特定的建設需要。這些投入會直接產生級差地租II從而使該土地價值增值。

為后面測算土地增值的方便，將上述由土地性質變更、土地合并利用、土地規劃指標變化和土地再開發引起的土地增值分別記為B1、B2、B3和B4。

（二）傳統技術下拆遷土地價值評估誤區

現行的評估方法中忽視土地增值收益，具體表現為三大誤區:

1．價值內涵界定不完整

現行的評估業務中通常將拆遷土地價值界定為土地在現狀（現狀容積率、現狀用途等）條件下的市場價值，被拆遷房屋的貨幣補償金額根據其區位、用途、建筑面積、土地使用權等因素確定。此種價值界定立足于土地拆遷前的現狀利用條件，對土地的未來投資價值尚未加以考慮。實際上土地經過房屋拆遷、再規劃和再投入，拆遷土地價值實質為土地的投資價值，在數值上等于被拆遷房地產現狀條件下的市場價值與土地部分增值收益之和。

2．估價假設和限制條件設定不合理

目前拆遷土地估價業務中的估價假設和限制條件主要包括:估價對象為被拆遷人所占用的在現狀條件下的土地，土地用途為現狀用途，土地使用期限為自拆遷許可證頒發之日起的法定最高使用年限，土地開發程度按現狀程度設定，容積率取各被拆遷人現狀實際容積率。即以各獨立宗地作為估價對象，基于現狀容積率、現狀用途、現狀開發程度的假設條件進行價值評估。可以看出，上述估價假設以土地的現狀條件為前提，尚未考慮土地在整體拆遷后將各宗地視為一個整體的集約效應以及在整體拆遷后土地整合利用時土地經濟指標的調整對土地價值的影響。實際上拆遷土地價值評估應將拆遷范圍內原獨立使用的單宗土地經拆遷合并后的整宗用地視為評估對象，并需分別按照新舊規劃用途、建筑覆蓋率、容積率等經濟利用指標進行評估。

3．估價技術路線運用不靈活

就拆遷土地價值評估采用的技術方法而言，現有拆遷土地價值估價技術路線中一般都欠缺土地增值收益的估算、土地合并后增值收益的剝離及其在各利益相關者之間進行合理分配的測算方法。在城市房屋拆遷中，對拆遷房地產的土地使用權的補償是以“房屋區位補償價”的形式出現的，該區位補償價一般實行的是政府指導價；在集體土地的房屋拆遷中，實行的補償標準是依照《土地管理法》的規定，按“年產值倍數法”進行補償，補償標準較低，如征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費；補償總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍。

二、土地增值收益共享的機理分析

世界銀行移民和社會政策高級顧問邁克爾.M.塞尼教授在他的《把人放在首位——投資項目社會分析》一書中，認為工程建設應當對它所侵害的那一部分人的利益有所補償，以使工程所涉及的所有人都能從中獲利。[1]城市化進程中，當房地產開發中不可避免帶來征地拆遷問題時，不僅需要對原土地使用者給予合理的補償，更重要的是讓他們能夠從土地的再開發中受益，使其成為土地再開發的參與者和開發效益的分享者。基于以上理念，筆者嘗試提出基于土地增值收益共享的拆遷土地價值評估方法。土地增值收益共享就是要將由土地再開發、土地性質變更、土地規劃條件變化和土地合并使用等因素導致的土地增值額能在原土地使用者、政府和開發商之間進行合理分配。這種收益共享模式的設計主要基于以下原理:

（一）理性經濟人假設

從經濟學角度分析，人類經濟生活中的沖突產生于資源的稀缺性這一經濟學研究的前提和“經濟人”假設。人類的一切活動都可以用“經濟人”假設來加以解釋。對稀缺資源的追求和競爭，使得沖突不可避免。同樣在城市建設征地和拆遷活動中，這一假設也不例外。

拆遷中項目的開發者作為一個營利性企業，必然追求最大化利潤，他們希望支付最低的拆遷補償成本；原土地使用者多屬非自愿性移民，他們會充分利用上訪、釘子戶、輿論等手段力求獲得最高的拆遷補償額；政府憑借對土地一級市場的壟斷，希望將因房屋周邊設施和環境改善、土地用途調整、容積率增加帶來的土地增值收益完全控制在政府手中。當三方理性經濟人共同追逐同一份收益時，就需要土地價值評估方能以一種科學合理的評估方法對土地增值收益的共享提出合理化建議。

（二）利益相關者理論

利益相關者理論興起于20世紀80年代，目前學者對利益相關者的界定達數十種之多。弗里曼（Freeman，1984）認為“利益相關者是那些能夠影響一個組織的目標實現的人，或者自身受到一個組織目標的實現所影響到的人”。這是一種十分寬泛的定義。克拉克森Clarkson(1994)認為利益相關者即為“因企業活動而承擔風險的人”。根據這兩種定義，本文拆遷過程中的核心利益相關者界定為政府、開發商、被拆遷戶。

首先，開發商作為項目開發的直接投資者，承擔著較大的風險，應享有一定的風險收益，包括因拆遷獲得的拆遷風險收益和因后續開發投資獲得的開發投資收益。在開發收益中，由開發商對拆遷土地進行直接投資而引起的地價增值部分，實質上是級差地租Ⅱ的資本化，在土地使用期內，應歸開發商所享有。[2]

其次，被拆遷戶與項目開發商一樣都承擔著土地開發帶來的風險，這些風險包括喪失土地、失去房屋、就業困難①等，故被拆遷戶應該分享項目的部分所有權以及與之相對應的控制權和收益索取權。

再次，政府是項目開發的重要影響者。拆遷后項目開發收益的實現依賴于政府對土地權利性質的變更和土地規劃限制條件的制定，政府附加在土地上的這些規劃條件成為影響項目開發利潤的重要因素，因此政府有強大的權力分享拆遷后土地的增值收益。如農村集體土地所有權被征收為國家所有，由農地變為城市建設用地而產生的增值就與土地所有權的壟斷有關，是絕對地租的增加和級差地租I的增加，它應由原土地所有者(農村集體經濟組織)和國家(城市土地所有者)分享。

（三）價值轉移理論

如上所述，由土地再開發、土地性質變更、土地規劃條件變化和土地合并使用等因素導致土地的未來效用價值遠遠高于土地的現狀效用價值，因此在項目開發后，通過征地拆遷所獲取的土地資源使用價值得到了升值。土地再開發后，土地資源的使用權轉移給了項目開發者。土地權屬經過轉移后，是不是其所有收益都歸最終的土地使用者享用呢？由于土地的增值有相當一部分是在轉移的過程中產生的，如土地合并使用、用途性質變更、規劃條件更改；另一部分土地增值產生于轉移之后，即開發商投入資金進行土地的開發投入產生的增值，因此在土地轉移過程中和轉移后導致土地增值的相關主體都有權利分享土地增值收益。

從合理的角度講，原土地使用者應該得到的補償是土地資源對項目的預期效用，而不僅僅是對其自身的效用。但由于項目開發效用的產生除獲取土地資源投入之外，還需要開發商投入大量的資金、人力和物力進行配套設施建設，需要政府在規劃設計方面的努力整合，因此原土地使用者應分享的是項目開發效用的一部分，而非全部。

三、土地增值收益共享模式下拆遷土地價值評估技術路線

以上述分析的拆遷土地會產生增值和土地增值應該共享為基礎，下面從實踐角度探討土地增值收益測算和增值收益分配的技術路線。

（一）開發商與原土地使用者之間土地增值收益的共享:固定比值法下作價入股比例的測算

1．案例簡介

因城市更新改造，深圳某股份公司所屬逾100000m2土地上的物業需整體拆遷，該地塊改造前主要為工業用地，容積率約為1.1；改造后規劃用途為商住用地，規劃容積率不大于4。案例中開發商和股份公司分歧的焦點在于:開發商希望按現狀房地產的市場評估價值進行拆遷補償，股份公司則希望按商住用地的市場評估價值補償。前者實際是沒有考慮土地拆遷改造增值收益時的最低補償價，后者則是股份公司能部分分享土地增值的最高補償價。

經被拆遷方（股份公司）與拆遷方（開發商）的協商，雙方同意股份公司以其所擁有土地價值以作價入股的形式獲得拆遷補償，房屋拆遷補償則采用一次性的貨幣補償方式。受股份公司的委托，評估機構需要確定該待拆遷土地的市場價值，從而為股份公司確定作價入股的比例提供參考。

2.技術思路

（1）測算現狀土地使用權的總價值A

一是剝離法。剝離法是指將建筑物價值從房地產總價值中剝離后得出土地價值的方法，即首先運用傳統的評估方法分別評估測算現狀房地產市場價值A2和現狀建筑物的價值A1，從而得出由原土地使用者占有使用的土地在現狀合法用途、容積率、獨立使用前提條件下的地價 A，即:A=A2－A1。

二是累加法。累加法是將拆遷前各單宗土地價值進行加總求和，即:

上式中，Vi表示第i宗土地在現狀合法用途、容積率、獨立使用前提條件下的地價。

（2）評估測算規劃前提下土地使用權的市場價值B

土地價值與附加在土地上的規劃指標息息相關，隨著拆遷后土地規劃建設指標的調整，土地的市場價值也會發生相應變化。當規劃指標確定之后，土地可視為待開發土地，可按照假設開發法、基準地價系數修正法、市場比較法等傳統估價方法確定規劃前提下土地的市場價值。這里B實際為具備開發建設條件時的土地價值，包括A和B1、B2、B3。

（3）評估測算開發商的投資總額D

開發商的開發投資總額包括土地取得成本、開發建設成本、管理費用、投資利息、銷售費用和銷售稅費等，其中土地取得成本包括原土地上舊建筑物的補償成本A1和應交的土地出讓金，而將土地上建筑物的拆除成本計入開發成本之中，因此:

D=（A1+應交地價+開發成本+管理費用+投資利息+銷售費用+銷售稅費）

開發商在土地上追加投資D會產生B4，如前所述，由開發商直接投資而引起的增值B4實質上是級差地租Ⅱ的資本化，應歸開發商所享有。

（4）評估測算規劃前提下開發完成后的房地產市場價值C

當土地的建設規劃指標明確之后，可用假設開發法測算開發完成后的房地產市場價值。此時C實際上是 A、B1、B2、B3、B4及開發完成后建筑物的價格之和。

上述四步中的 A2、A1、Vi、B、C 等參數均可采用市場比較法、基準地價系數修正法等傳統估價方法進行求取。

（5）測算共享的土地增值收益F

B1、B2、B3、B4都會引起土地增值， 但由于 B4是由于開發商的追加投資引起的，原則上歸開發商所有，因此土地在規劃前與規劃后其價值的差額為土地增值額，即:F=B－A。可以看出，這里F實際為B1、B2、B3之和。

（6）土地增值收益的分配

這里的核心問題是測算土地增值額在原土地使用者與開發商之間的分配比例。為表述方便，將原土地使用者應分享的收益比例記為G。

方法一:G=A/D

產生土地增值的表面原因是改變了用途和規劃條件，而真正原因是資本的再投入:除開發商的資金、管理等再投入之外，還有原土地使用者的土地資本初始投入，所以可用現狀條件下的地價（A）占項目總投資額（D）的比例作為股份公司分攤土地增值收益的比例。

方法二:地價房價比值法

有學者研究表明，全國平均地價占房價的比重從1999～2006年基本保持在25%，上下浮動不超過1%，②即地價與房價的比例在一定時期內有一定的穩定性。因此，待拆遷土地在規劃前的地價房價比與規劃建設完成后的地價房價比應該也有一定的一致性。故:A/A2=B/C。

可以將拆遷前或拆遷建設完成后的地價房價比作為土地增值收益的分配比例，即:G=A/A2或G=B/C。

因此，原土地使用者應分配的土地增值收益為:F1=F×G；開發商應分配的土地增值收益為:F2=F×(1－G)。

（7）測算原土地使用者作價入股比例H

經過上述測算，在整個房地產開發投資過程中，集體股份公司的投資作價入股額為A+F1，開發商的投資入股額為 D+F2， 因此:H=（A+F1）/（D+F2）。集體股份公司和開發商可以按照這個比例對日后房地產的收益進行分成。

（二）政府、開發商與原土地使用者之間土地增值收益的共享:盈虧平衡法下建設用地規劃指標的確定

上述探討了土地的規劃指標確定之后，土地的增值收益在原土地使用者和開發商之間的分配。那么政府部門作為土地所有權的執行者，其如何獲得待拆遷土地的增值收益呢？

一個理性的政府在重新確定土地的規劃限制指標時，需要在土地增值收益共享思維的指導下權衡開發商、原土地使用者和自身在規劃條件下如何獲得各自的利益。下面以政府規劃部門委托評估公司“為政府確定城市更新單元規劃利用指標提供參考”③為例，分析政府如何通過制定合理的土地規劃指標來分享拆遷土地的部分增值收益。

政府在制定規劃指標之前，應首先賦予原土地使用者和開發商一定的利潤空間，即允許他們分享待拆遷土地的增值收益。因此，評估機構在為政府部門提供參考的規劃指標之前，可以給予一定的假設條件:

假設1:設定一定的拆賠比例④，如1:1.3。此拆賠比例是在大量的調研和分析基礎上，確保原土地使用者能分享到土地部分增值收益時的拆賠比。

假設2:賦予開發商合理的利潤率，如30%。開發商的開發總利潤包括開發利潤與拆遷風險利潤兩部分。

在此兩個假設條件之下，利用假設開發法的技術思路來確定合理的規劃指標，具體測算思路如下:

（1）通過市場分析和項目定位研究確定項目可銷售價格和可銷售面積，其中:

可銷售面積=總建筑面積⑤-拆遷補償安置面積

式中總面積因子為未知數，它跟土地規劃指標相關，比如容積率、綠化率等指標都會影響到總建筑面積的大小。

（2）分別測算應交地價、建設開發成本、管理費用、利息、銷售費用、銷售稅費等因子。這些因子均與上述總面積因子有關，其確定方法與一般評估項目的確定方法相同。

（3）確定合適的開發總利潤。

（4）求解方程，確定總面積因子。

銷售價格×（總面積-拆遷補償安置面積）=應交地價+拆遷現金補償+建設開發成本+管理費用+投資利息+銷售費用+銷售稅費+開發總利潤

由于上述應交地價、建設開發成本、管理費用、投資利息、銷售費用、銷售稅費六項因子均為總面積的函數，因此可對上述等式求解方程，從而求得總面積因子。該總面積是在既能保證開發商合理利潤率，又能確保被拆遷戶得到較滿意的回遷房屋的前提下求出的最小總面積（記為Smin）。

（6）擬定規劃利用指標。政府擬定的規劃指標比如容積率指標須保證開發商實際建設的建筑總面積大于或等于最小總面積，否則開發商開發土地的積極性將減弱。以容積率指標的求取為例:

上式中，Rmin表示最小容積率；S±表示土地總面積。此最小容積率Rmin是在假定開發商取得固定利潤和被拆遷戶獲得固定比例回遷房的情況下，政府制定的保本容積率，此即為政府的盈虧平衡指標值。當實際容積率高于Rmin時，政府除了能獲得正常的土地出讓金之前，還能分享由規劃指標變更導致土地增值的增值收益；反之，當實際容積率低于Rmin時，政府便無法分享土地的增值收益。但是，政府也必須把握容積率的最佳值，因為在一般情況下，提高容積率雖然可以提高土地的利用收益，但建筑容量的不斷增大會帶來外部負效應，導致商業或居住環境惡化，降低其使用舒適度。因此，為了控制外部負效應，平衡經濟效益與社會效益，政府在城市規劃中要尋求容積率客觀上存在的合理最佳值。

注 釋:

①據毛峰在“政府該為失地農民做什么”（《調研世界》）一文中的統計，在較發達地區有20%失地勞動力賦閑在家。

②資料來源:宋勃、高波:房價與地價關系的國際此較研究。載《亞太經濟》2007年第3期。文中的平均地價為平均樓面地價。

③估價目的為 “為政府確定城市更新單元規劃利用指標提供參考”。

④拆賠比例=拆遷補償安置面積/原舊房面積

⑤總面積為產權面積，包括可用于對外銷售的建筑面積和用于拆遷補償的安置面積。

[1]孔令強，施國慶.項目開發效益共享型征地拆遷安置模式探析[J].生產力研究，2007，（16）.

[2]鄧宏乾.土地增值收益分配機制:創新與改革[J].華中師范大學學報，2008，（9）.