加拿大公共住房PPPs模式實踐與啟示

李進濤,孫 峻,李紅波

（1.湖北工業大學土木工程與建筑學院，湖北 武漢 430068；2.華中科技大學土木工程與力學學院，湖北 武漢 430074 3.昆明理工大學建筑工程學院，云南 昆明 650224）

一、引言

加快保障性住房建設是解決城市中等偏下收入家庭、新職工以及外來務工人員住房困難的主要措施，也是實現“住有所居”目標的重要途徑之一。我國政府提出要大力發展公共租賃住房建設，以完善住房供應體系，培育住房租賃市場。然而，落實公共住房建設資金是地方政府所面臨的一大難題。在許多發達國家中，公共住房大多數由私人企業投資建設[1]，在基礎設施建設融資中被廣泛應用的PPPs（Public-Private Partnerships，公私合作伙伴關系）模式也被應用于住房建設中。本文以加拿大住房PPPs模式為例，梳理該模式的特征，以期為拓寬我國公共住房建設融資渠道提供借鑒。

二、公共住房PPPs模式

（一）PPPs模式

20世紀80年代初期，英國鼓勵私人資本參與公共基礎設施建設。到90年代初期，因公共、私人部門共同參與公共項目的建設而逐漸形成一種新的投融資模式，即PPPs模式。后來該模式逐漸被其他國家所接受并被廣泛應用于收費公路、鐵路、輕軌、港口、機場等基礎設施建設領域[2]，也被較多地應用于博物館、健康服務、污水及廢棄物處理、社會住房等公共服務領域[3]。對于PPPs模式的定義目前尚無定論，主要包含兩層含義，其一是倡導合作，鼓勵公共和私人部門建立起合作關系；其二是為滿足公共需要，以公共和私人部門建立起的伙伴關系進行公共項目的建設。PPPs模式還被視為一種管理理念，通過公共和私人部門之間多樣化的安排，使傳統上由政府承擔的公共建設轉向以私人部門承擔為主，因此被稱之為“新公共管理”[4]。

（二）公共住房建設領域的PPPs模式

20世紀70年代，歐洲一些國家為減少公共住房支出，住房政策發生了重大變化，逐步實行以市場為導向的住房政策。80年代，許多國家為解決低收入群體住房問題，在大規模建設低成本住房時引入了住房PPPs模式。例如，英國在《住房法》中規定租住公房的住戶可以選擇由政府和社會合作的住房協會來管理所居住房，其中住房協會是民間住房互助組織，屬非營利機構。《住房法》還規定，允許住房協會引入私人資金來修建住房。在政策調整過程中，私人公司、地方政府、住房協會在英國住房建設、管理中承擔更為重要的角色[5]。到20世紀70年代中后期，地方政府逐步淡出新增住房的供給，新增住房供給的職能主要由私人公司和住房協會承擔。21世紀初，非營利組織取代公共部門在可支付租賃住房供給方面取得了顯著的成就。與英國一樣，美國也采用公私合作伙伴模式建設公共住房[6]。

在住房PPPs模式中，往往由政府提供土地、出臺激勵措施，由私人部門承擔住房建設任務。PPPs包括兩個或兩個以上參與方，其中至少一方是公共部門，另一方是私人部門。一般住房PPPs模式的參與主體主要由三方構成，其中私人部門包括土地所有者、開發商、建筑商等，非營利機構包括社區團體、非營利住房協會或社區企業組織等，公共部門主要是不同層次的政府。住房PPPs的具體模式受到經濟、政治和文化環境的影響[2]，各國的模式不盡相同，具體模式超過一千種[7]，但主要特點是以公共和私人部門之間的合同與相互信任為基礎，合理分擔風險，在收益分享的前提下履行各自職責，實現解決住房問題的目標。

自私人部門參與公共住房建設后，住房PPPs模式被世界上許多發達國家所采用[8][9]，也有發展中國家運用此模式較好解決了本國的住房問題[10][11]。例如，印度國家住房政策主張政府通過解除法律和管理的限制創造條件引入私人部門參與住房建設，以促進住房供應，使政府由住房直接供應者轉變為鼓勵私人部門建設、融資、運營和維護住房的推動者，PPPs作為重要的建設模式在20世紀末就被應用于印度城市住房建設中，對解決低收入群體的住房問題發揮了重要作用[12]。

三、PPPs模式在加拿大住房保障中的實踐

（一）加拿大住房政策背景

在加拿大，如果一個家庭在住房支出超過家庭收入的30%，則被視為存在住房承受能力問題。近年來的調查數據顯示，13.7%的加拿大家庭（大約150萬人）存在住房承受能力的問題，在有的地區該比例更高。另外，據加拿大聯邦政府估計，加拿大還有15萬無家可歸者，這些無家可歸者往往陷入貧困而無法擺脫困境。聯邦政府每年要支付45～60億加元用于提供緊急庇護住所建設、健康等社會服務，這無疑增加了納稅人的負擔。除了低收入家庭、無家可歸者的住房困境外，加拿大住房問題還面臨人口老齡化程度加劇、外來人口增加等帶來的住房挑戰。

與公共住房需求增加極不相適應的是政府公共住房支出下降、住房供給嚴重不足。20世紀70年代初期，加拿大公共住房計劃由聯邦政府財政支出承擔，省級政府負責管理。80年代，自新保守黨執政以來，為了減少財政赤字，聯邦政府的住房政策發生了重大變化，住房保障職責也開始向省級政府轉移。雖然此時私人抵押貸款仍然可以用于公共住房項目建設，但使用條件更為苛刻，受此影響用于公共住房項目的資金大幅度下降。統計數據顯示，聯邦、省、市三級政府用于住房方面的支出從2001年的46億加元下降到2006年的44億加元，2007年有所上升，2008年受金融危機影響又開始下降。在新建公共住房投資方面，阿爾伯達省從1991年的3.82億加元降至2007年的1.9億加元；多倫多也從1997年17億加元減少到2007年的7.98億加元。自1993年以后，全國每年新建公共住宅平均僅為1000套左右，而20世紀70年代末期到80年代初期是20000套以上[13]。

過去，公共住房特別是面向中低收入家庭的社會住房主要由聯邦、省政府計劃建設，而現在加拿大政府僅對有限的新建住房和更新住房給予補貼。依靠政府力量已經難以滿足社會對公共住房的需求。21世紀初期，住房PPPs模式在英美等國的成功運作引起了加拿大政府的關注，成立了住房PPPs中心（現為可支付住房中心），該中心主要任務是找尋合作者，如非營利機構、建造商、開發商及聯邦、省、市政府的相關部門和機構，支持、鼓勵公共和私人部門合作建設公共住房，推進公共住房建設。現在，已經有50多個公共住房項目在該中心的推動下竣工并投入使用。

（二）公共住房PPPs模式案例

案例選擇主要考慮兩方面因素:一是公共住房建設過程中政府未給予或很少補貼，這是住房PPPs模式優勢的重要體現；二是考慮到供給對象的收入水平，要求項目建成后服務對象是低收入家庭。據此，本文選擇三個PPPs模式下的公共住房建設項目案例進行分析。三個案例分別是位于阿爾伯達省卡爾加里市的鮑勃沃德住宅項目、馬尼托巴省溫尼伯市的HOP住宅項目、安大略省多倫多市攝政公園住宅項目（見表 1）[14]。

表1 PPPs模式下的公共住宅項目比較

（三）公共住房PPPs模式的特點

上述三個案例是以住房建設項目為基礎建立起的公、私合作伙伴關系，其中鮑勃沃德住宅項目是租賃型住房；HOP住宅項目是銷售型低成本住房；攝政公園項目則是混合型社區，租售兼重。雖然三個公共住宅項目的具體模式不盡相同，但具有以下共同特點:

（1）公共部門的參與作用不容忽視。在住房PPPs模式中，公共部門可以是政府及其部門機構或有政府背景的組織機構。一方面，公共部門的參與為公私合作伙伴組織通過土地審批、獲得土地開發權等方面提供便利；另一方面，公共部門也可以為PPPs模式的住房建設項目提供部分資金。例如，公共基金是HOP住宅項目和攝政公園項目成功的關鍵。

（2）私人部門在公共住房供應中扮演了重要的角色。私人部門中擁有在設計、建造、融資、土地開發、營銷、物業管理等方面能力突出的專家，在平衡各方面資源、管理風險等方面具有豐富的經驗。例如，攝政公園項目面臨資金匱乏、社區問題突出，在丹尼斯公司的參與下，這些問題迎刃而解。私人部門的參與使項目融資不再成為難題，也改善了資金結構。作為全國有名的最貧困的城市社區，攝政公園社區里存在暴力犯罪等諸多社會問題。對該社區進行再開發，必須對現有經濟和社會環境著力改善，以提高購房人的信心。TCHC和丹尼斯公司將突破口選在營銷方面，成功地將商業部分租賃出去，為社區注入了經濟活力，促進了物業價值提升。如皇家銀行、加拿大最大的連鎖餐廳Tim Horton、加拿大第二大超市連鎖機構Sobey’s就是入駐該社區的第一批商業伙伴。

（3）合同是伙伴關系合作的重要基礎。選擇合作伙伴和清晰定義各參與方的角色和職責是公共住房項目成功的關鍵。例如，在鮑勃沃德住宅項目和攝政公園項目中，參與各方以合同的方式明確各方的職責，使各方能發揮自己的技能特長，提升項目價值。另外，項目參與各方相互信任、共同協作，能充分展示想法、技能和經驗，減少了各方行為的不確定性，提高了工作效率，降低了交易成本。除了協議條款外，TCHC與丹尼斯公司還建立了利益共享、風險共擔的機制。

（4）強有力的私人部門領導是公共住房項目成功的一個必要前提。在公私合作伙伴關系中，強有力的領導不僅僅起到整合資源的作用，還能夠吸引其他公司和社區團體全力以赴地加入到公共住房建設項目中去。例如，卡爾加里無家可歸者基金就成功地獲得了大筆慈善捐贈；卡爾加里住房建設商基金使建造成本降到最低；鮑勃沃德住宅項目比計劃提前了6個月完工。

四、加拿大住房PPPs模式對我國的啟示

從發達國家和地區的住房保障實踐可以發現，發達國家和地區除了政府直接投資或補貼公共住房建設外，還充分發揮私人企業和非營利企業、組織機構的作用，多種途徑解決低收入家庭的住房問題。國外住房PPPs模式可以借鑒到我國經濟適用房、廉租房、公共租賃住房等公共住房建設和運營管理領域，解決中低收入群體的住房問題。當前我國以政府為單一主體進行的公共租賃住房建設所遇到的困難較多，其中融資問題凸顯，已經成為各地公共租賃住房的發展瓶頸[15]。因此，可以借鑒國外住房PPPs模式的經驗，促進我國公共住房建設，實現住房保障目標。

第一，成立專門機構，推進PPPs模式的公共住房建設。從國外住房PPPs模式發展歷程看，許多國家都專門成立了住房PPPs專門機構。例如，加拿大設立了住房PPPs中心（CCPPPH），美國的住房和城市發展部（HUD）下設專門機構負責PPPs模式下的公共住房建設事宜。公共住房建設涉及到土地供應、規劃、設計、融資、稅務、物價、財政等部門，可以借鑒國外做法，由政府設立專門機構，負責選擇公共、私人部門參與主體，協調PPPs模式實施過程中各參與方的關系，保障公共住宅建設項目順利進行。

第二，發揮非營利性組織、私人部門的專業特長，推進公共住房建設與運營管理。非營利性組織、私人部門在參與公共住房建設及運營管理時具有突出優勢。一方面，非營利性組織、私人部門除了接受來自政府部門的資金扶持外，更重要的是能吸引其他社會資金進入公共住房領域，從而減輕政府財政支出的壓力；另一方面，非營利性組織、私人部門專業化程度高、效率快，具有豐富的從業經驗和穩定的專業隊伍，能以較高的效率完成公共住房建設及管理任務。

第三，創新公共住房土地使用制度，保障公共住房建設用地供給。土地是建設經濟適用房、廉租房、公共租賃房等公共住房最基本的前提條件。土地使用制度關系到公共住房用地取得成本、供給規模。在用地取得方式方面，除了采用行政劃撥方式外，還可以采用低價出讓、租賃、作價入股等方式，全力保障公共住房建設用地供給；在用地來源方面，可以充分利用市區內閑置土地、舊廠房用地以及工業園區建設用地。在以多方式、多途徑供應公共住房用地過程中，可能會受到現有土地用途的限制，例如原用地性質為工業、商業等用地則涉及土地變性的問題，因此需要在用地政策方面有所創新。

第四，堅持政府在公共住房規劃選址方面的主導作用。在城市住宅空間布局方面，世界各國普遍推行混合居住模式[16]。混居模式有利于社會各階層共享城市基礎、公共設施，促進社會融合。從我國公共住房建設實踐看，公共住房空間布局方面的突出問題是選址多位于城市邊緣地帶，并且集中建設。一方面，雖然住房價格、租金較低，但周邊的城市基礎、公共設施嚴重不足，導致通勤時間過長、道路擁堵加劇；另一方面，集中建設加劇了低收入群體空間聚集，強化了居住分異，容易導致社會分割問題[17]。因此，我國公共住房在選址規劃方面，應借鑒加拿大攝政公園混合社區及其他國家混合社區建設經驗，堅持政府主導，合理安排公共住房空間布局，避免在城市邊緣區選址、集中大規模建設的情況。可以在市區配套設施完備的區域按比例配建公共住房，建設混合社區，使低收入群體不降低生活質量、福利水平和發展機會，公平地享受城市發展帶來的成果，促進社會融合。

第五，政府給予公共住房建設財政支持及項目融資、稅收優惠。國外私人企業和非營利企業、組織機構在建設公共住房時，除了獲得政府專項資金支持外，還可以申請政府的低息或無息貸款，并在稅收上享受低稅或免稅待遇，因此所建住宅能以低于市場價格租售給低收入家庭。因此，在我國PPPs模式的公共住房建設中，政府或相關職能部門應為公共住房項目提供一定比例的專項資金支持；為其提供低息、無息或政府貼息貸款，給予融資擔保與協助；對其在營業稅、所得稅等稅收方面予以減、免稅待遇。當前，我國已經出臺公共租賃住房建設和運營稅費優惠政策，但優惠幅度比較低，刺激作用有限，應該提高優惠幅度，增加免稅項目。例如，大幅度降低公共住房建設和運營相關稅收，按公共住房建設規模給予減免行政性事業收費、城市基礎設施配套費等。

第六，以合同關系明確參與各方的職責并合理分擔風險。從加拿大住房PPPs模式看，通過合同談判確立合同關系，清晰定義各參與方的角色和職責是公共住房項目成功的關鍵。公共、私人部門應以合同形式明確各方責任，充分發揮各自優勢，如公共部門承擔土地征用、房屋拆遷、融資協助等工作，私人開發商承擔籌資、設計、施工、營銷及運營管理等工作。另外，公共住房項目社會效益高，投資額大，面臨風險多，因此公共、私人部門還應進行風險分擔設計，使參與各方合理分擔風險。

最后，建立合理利益分享機制。公共住房建設項目僅靠運營收入很難收回成本或盈利，私人部門很難獲得足夠的經濟利益，而政府可以從中獲得較大的社會效益。因此，政府為激勵私人部門投資應給予相應讓利、補助，在必要的情況下可賦予私人企業特許經營權，保證私人部門獲得應有的回報。

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