廣東省林地保護利用現(xiàn)狀及對策研究

蘇省

（廣東省林業(yè)調查規(guī)劃院，廣東 廣州510520）

1 引言

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，林地是森林資源的重要組成部分，是森林資源管理的核心，林地作為特殊的土地類型，是林業(yè)生產建設最基本的生產要素。林地保護利用是森林資源管理的重要內容之一。廣東在林地保護利用管理上，總體管理水平較高，形成了規(guī)范化與制度化。但少數(shù)地方仍存在侵占林地、擅自改變林地用途、毀林開墾、未批先用等問題仍時有發(fā)生，影響了森林資源的正常管理和健康發(fā)展。這些問題如得不到及時有效的解決，不僅造成林地資源流失，而且會嚴重影響廣東省的生態(tài)環(huán)境建設。

廣東省位于北緯20°09′～25°31′和東經109°45′～117°20′之間。全省陸地面積為17.98萬km2，約占全國陸地面積的1.87%。根據(jù)2009年廣東省森林資源檔案數(shù)據(jù)統(tǒng)計成果，全省林業(yè)用地面積1 087.14萬hm2，占全省土地總面積的60.5%。其中有林地929.20萬hm2，占林地的85.5%；疏林地7.79萬hm2，占0.7%；灌木林地67.59萬hm2，占6.2%；未成林地36.59萬hm2，占3.4%；無林地44.50萬hm2，占4.1%；其它林地1.46萬hm2，占0.1%，森林覆蓋率56.7%。

2 林地保護利用存在的問題

2.1 違法用地屢禁不止，管理形勢嚴峻

隨著國家對耕地保護力度的加大以及廣東基礎設施建設的加快，侵占蠶食林地、亂挖濫采、項目建設違法違規(guī)使用林地等違法行為時有發(fā)生，不僅造成林地大量流失，森林資源遭受嚴重破壞，而且導致當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境惡化，影響和制約了全省經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。且林業(yè)法律法規(guī)對違法占用林地的法律條款規(guī)定不多，起步較晚，在實際工作中可操作性不高，林地保護管理形勢嚴峻。

2.2 林地資源總量不足，保護與利用矛盾突出

林地是一種不可再生資源，目前廣東林地資源現(xiàn)狀表現(xiàn)為總量不足、分布不均、生產力低下、供求矛盾突出。由于近年大量的項目用地向林地轉移，且隨著國家和省擴大內需促進經濟平穩(wěn)較快發(fā)展決策部署的不斷落實，廣東經濟發(fā)展繼續(xù)保持迅猛發(fā)展勢頭，“十二五”期間占用征收林地也將逐年增多將會導致林地保護與需求的矛盾異常突出。

2.3 森林資源質量不高，生態(tài)功能有待改善

目前，廣東森林資源存在“五多五少”現(xiàn)象，即針葉林多，闊葉林少；單層林多，復層林少；純林多，混交林少；中、幼齡林多，近、成、過熟齡林少；疏林多，優(yōu)質林分少。全省林分中，以馬尾松和杉木為主的針葉林達45%，其中松林占全省喬木林面積的25.3%。中、幼林面積達428.32萬hm2，占全省喬木林面積的47.9%。全省喬木林中，純林和混交林比例為78∶22。全省活立木蓄積量平均3.1m3/667m2，是世界平均水平的40%、全國平均水平的46%；森林蓄積占有量人均5m3，僅相當于世界人均森林蓄積64.5m3的7.8%，也只有全國人均水平的55.3%。全省現(xiàn)有生態(tài)公益林中，一類林、二類林僅占72.3%，生態(tài)功能較為脆弱，效益未能充分發(fā)揮。

2.4 管理體制機制不完善，經營流轉欠規(guī)范

（1）缺乏森林資源資產評估服務機構，林地、林木使用權流轉缺乏合理的評估依據(jù)，流轉價格明顯不合理。

（2）一些地方林地承包經營合同不規(guī)范，不少農戶采用“口頭協(xié)議”方式，私下進行自發(fā)性流轉，未通過流轉合同來規(guī)范雙方的權利和義務，林地流轉一旦進入市場，糾紛隱患不少。

（3）林地流轉中介服務市場化體系處于起步階段，中介機構匱乏，影響了林地合理流動和優(yōu)化配置。管理體制機制的不完善，導致林地林權流轉的申請、受理、審核、評估、發(fā)布信息、交易、變更登記等一整套流轉程序欠規(guī)范，給林地經營者帶來了經濟損失，也造成了森林資源資產的大量流失。

3 林地保護利用對策

3.1 嚴格管護

3.1.1 林地用途管制

（1）嚴格限制林地轉為建設用地。規(guī)定林地必須用于林業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設，不得擅自改變用途；工程建設與礦藏開采項目，應當不占或者少占林地，確需征占用林地的，須經縣級以上林業(yè)主管部門審核同意發(fā)給使用林地許可證后，依照有關土地管理的法律法規(guī)辦理建設用地審批手續(xù)。廣東省按照國家分解到省的總額指標，每5年修訂一次占用征收林地總額。2010～2020年，廣東省林地占用征收總額控制在6.065 2萬hm2以內。

（2）嚴格控制林地轉為其他農用地。禁止毀林開墾、毀林挖塘等將林地轉化為其他農用土地。在農業(yè)綜合開發(fā)、現(xiàn)代標準農田建設、耕地占補平衡、園地山坡地改造等土地整理過程中，不得擠占林地。對毀林開墾、毀林挖塘的林地，誰批準誰負責，誰破壞誰恢復，限期退耕還林。對國有林業(yè)局、省市屬國有林場已經開墾種植、破壞的林地要逐步還林。

（3）嚴格保護生態(tài)公益林地。廣東現(xiàn)有國家級公益林81.40萬hm2，省級生態(tài)公益林344.98萬hm2，市縣級生態(tài)林11.34萬hm2。加強對生態(tài)公益林的保護，盡量減少或避免公益林地的占用征收，全面落實森林生態(tài)效益補償和管護責任制。嚴禁擅自改變公益林地的性質，不得隨意調整生態(tài)公益林地的面積、范圍或降低保護等級。禁止在生態(tài)公益林地內采石、采沙、取土；嚴格控制勘查、開采礦藏和工程建設占用征用公益林地。

3.1.2 林地分級保護

根據(jù)林地保護等級，分別制定相應的保護、利用和管理措施。Ⅰ級保護管理措施為實行全面封禁管護，禁止生產性經營活動和改變林地用途。Ⅱ級保護管理措施為實施局部封禁管護，鼓勵和引導撫育性管理，改善林分質量和森林健康狀況，禁止商業(yè)性采伐。除必需的工程建設占用征收外，不得以其他任何方式改變林地用途，禁止建設工程占用征收森林，其他地類嚴格控制。Ⅲ級保護管理措施為嚴格控制占用征收森林，適度保障能源、交通、水利等基礎設施和城鄉(xiāng)建設用地，從嚴控制商業(yè)性經營設施建設用地，限制勘查、開采礦藏和其他項目用地。重點商品林地實行集約經營、定向培育。公益林地在確保生態(tài)系統(tǒng)健康和不受威脅或損害下，允許適度經營和更新采伐。Ⅳ級保護管理措施為嚴格控制林地非法轉用和逆轉，限制采石取土等用地。推行集約經營、農林復合經營，在法律允許的范圍內合理安排各類生產活動，最大限度地挖掘林地生產力。各級保護林地面積如表1。

3.1.3 森林資源保護

（1）加強森林資源管護。加強對森林和生態(tài)公益林的管護，做好森林資源保護工作的管理、維護、宣傳、建設及監(jiān)測等工作。嚴厲打擊違法破壞森林資源的行為，加強森林資源行政執(zhí)法，嚴厲打擊濫伐林木、亂征濫占、亂挖濫采等破壞森林資源的不法行為，從嚴查處破壞森林的違法案件，保護好現(xiàn)有森林資源。

表1 廣東省各等級保護林地面積與比重

（2）實施森林面積占補平衡。實施森林面積占補平衡政策。建設項目所在縣級行政區(qū)域內占用征收的森林面積實施占補平衡，占用征收林地收繳的森林植被恢復費，必須優(yōu)先用于統(tǒng)一安排植樹造林，恢復的森林植被不得少于因占用征收林地而減少的森林面積，并且不降低林地生產力。

（3）遏制林地退化。采用封育和改造相結合的方式，提高林地植被覆蓋率，減少雨水對林地土壤表面的直接沖刷，降低林地土壤侵蝕強度，防止土壤流失；加強小流域的綜合治理，在水土流失較為嚴重地區(qū)，采取工程或生物措施，實施林草工程、崩崗治理和溝谷治理工程，進行溝坡兼治，減少水土流失；對已退化為疏林地、灌叢和荒山荒地的有林地，實施林分改造、中幼林撫育和封山育林工程，保證退化林地得到修復。

3.2 節(jié)約使用

3.2.1 控制城鄉(xiāng)建設使用林地

嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的城鎮(zhèn)批次用地占用征收林地。對于沒有具體項目的城鎮(zhèn)批次用地，延后受理和辦理審核手續(xù)，待年底定額指標有節(jié)余時再予以考慮；對于有具體項目但使用林地面積較大的城鎮(zhèn)批次用地，要密切加強與用地單位的聯(lián)系和溝通，嚴格控制用地規(guī)模和使用林地面積，防止囤地和圈地現(xiàn)象發(fā)生。規(guī)劃期內安排新增城鄉(xiāng)建設用地占用征收林地面積5 000hm2，優(yōu)先用于省級以上各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）、城市新區(qū)、新農村建設用地。加強城市森林、綠道網、萬村綠、農田林網等工程建設和造林綠化，恢復治理農村人口轉移后的廢棄坡地植被，實施“城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”政策，保持使用林地與生態(tài)恢復新增林地的動態(tài)平衡。

3.2.2 限制工礦開發(fā)占用林地

限制獨立選址的工業(yè)、礦產資源開發(fā)項目使用公益林地、天然林地和重點商品林地。礦山用地實行生態(tài)優(yōu)先、繳費使用、保障恢復、占補平衡政策，禁止私挖濫采，無序開發(fā)。建立礦山開發(fā)配套實施生態(tài)工程制度，對生態(tài)狀況嚴格監(jiān)控。“十二五”期間，原則上不受理新設置的采石場項目占用林地的申請。

3.2.3 規(guī)范商業(yè)性經營使用林地

規(guī)范旅游經營設施等用地，適度保障符合自然保護區(qū)、森林公園、省級旅游度假區(qū)規(guī)劃的生態(tài)旅游用地，減少優(yōu)質林地改變用途。嚴格控制其他旅游開發(fā)項目使用重點公益林地和重點商品林地。

3.3 積極補充

廣東水熱條件優(yōu)越，植被生長旺盛，土地自然修復能力強，在有限的土地資源條件下，通過對土地資源進行科學、合理的擇優(yōu)配置，做到因地制宜，地盡其用，補充林地的空間依然較大，通過多種途徑，可有效增加林地面積16.77萬hm2，積極拓展綠色生態(tài)空間，確保林地保有量目標的實現(xiàn)。

3.3.1 加強宜林閑置地整治

（1）退耕還林地。切實落實國家退耕還林政策，對于坡度大于25°的耕地和生態(tài)脆弱區(qū)域的沙化耕地，在與耕地保護、農業(yè)發(fā)展協(xié)調的基礎上，逐步實行退耕還林，可補充林地2.1萬hm2。

（2）石漠化土地綜合治理。針對本省石漠化區(qū)域內極重度石漠化土地和重度石漠化土地，采取人工種植草灌工程，初始進行修復，未來封育成林，重建嚴重石漠化土地的綠色植被，補充林地面積1.37萬hm2。

（3）退塘還林。對非法占用的沿海基干林及紅樹林濕地、廢棄養(yǎng)殖水塘實施退塘還林，可補充林地面積0.27萬hm2。

（4）廢棄山區(qū)閑置地整治。對廢棄山區(qū)村莊及其丟荒耕地，實施植樹造林，進行補充林地。補充規(guī)劃面積12.50萬hm2。

3.3.2 完善通道防護林建設

分析全省新、改建公路里程，推算規(guī)劃期末可增加林地面積。通道防護林包括護路林、護道林、護岸林、護堤林等。

3.3.3 加快工礦廢棄地治理恢復

對廣東廢棄礦區(qū)的退化土地，采取封育、造林等技術手段進行生態(tài)修復，恢復自然植被生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)修復面積0.53萬hm2。

3.3.4 推進綠色宜居城鄉(xiāng)建設

通過綠色宜居城鄉(xiāng)建設活動，增加綠色生態(tài)空間，可作為擴大林地面積的主要措施。建設活動主要包括林業(yè)生態(tài)縣創(chuàng)建、森林城市建設、綠道網建設、萬村綠大行動、全民義務植樹、古樹名木保護等，綠色宜居城鄉(xiāng)建設活動增加了生態(tài)綠地，同時也發(fā)展了城市林地。

[1]廣東省林業(yè)局.廣東省林地保護利用規(guī)劃大綱（2010～2020年）[R].廣州：廣東省林業(yè)局，2011.

[2]廣東省第九屆人民代表大會常務委員會.廣東省林地保護管理條例[R].廣州：廣東省第九屆人民代表大會常務委員會，1998.

[3]李紅星.中國林業(yè)利益機制問題研究[D].哈爾濱：東北農業(yè)大學，2009.

[4]徐淑艷.林地保護利用規(guī)劃之我見[J].科技文摘·教育周刊，2011（2）：129～130.

[5]杜謙泰.淺談廣東省“十二五”期間征占用林地定額管理[J].黑龍江科技信息，2010（21）：242.