圖們江區域多邊合作開發研究

毛 健，劉曉輝，張玉智

(1.吉林大學經濟學院，吉林長春130012;2.長春工業大學工商管理學院，吉林長春130012)

一、圖們江地區開發的由來

圖們江區域位于中、俄、朝三國交界地帶，在東北亞地區中占有重要的位置，該區域發展在促進東北亞及亞太經濟發展等方面發揮著重要作用。

經過對圖們江區域地理、人文、資源特殊性的研究，國內學者認為對于圖們江區域的界定包括廣義和狹義兩個方面。廣義的圖們江地區包括中國東北地區、蒙古國、俄羅斯遠東、朝鮮和韓國西海岸地區。狹義的圖們江區域是一個被稱之為“大三角”的地區，即俄羅斯的符拉迪沃斯托克、中國的延吉市、朝鮮的清津市，稱為圖們江經濟開發區，面積約10000平方公里。實質的開發區域是指“小三角”區域。“小三角”是指以朝鮮的羅津、中國的琿春、俄羅斯的波謝特三個市鎮為頂點的三角形區域，面積約1000平方公里。

本文從推進圖們江區域多邊合作開發戰略制定的角度出發，把圖們江區域理解為由“內核區”、“核心區”和“輻射區”組成。即“小三角”區域為內核區，“大三角”區域為核心區，“大圖們江區域”為輻射區，如圖1所示。

圖1 圖們江開發區域層次圖

從平面角度看，人們對圖們江區域的開發，始終堅持從內到外的推進路徑。也就是說，通過“內核區”合作開發，帶動“核心區”乃至“輻射區”的發展，進而推動圖們江區域多邊合作進程。如果從空間角度看，圖們江區域合作開發應沿著由外向內推進的路徑，通過“輻射區”經濟發展，推進“核心區”經濟合作，共建“內核區”經濟繁榮。

圖們江區域地理位置獨特，人口稀少，各類資源豐富，自然景觀奇異，是世界上最具有開發價值的地區之一［1］。經過多年的考察與論證，1991年10月24日，UNDP在紐約總部舉行了記者招待會，向全世界宣布了多國共同開發圖們江三角洲這一宏大設想，并稱之為“具有歷史意義的創舉”［2］。自此，圖們江區域開發如火如荼地開展起來。

二、圖們江區域合作開發現狀

圖們江區域經過20年的開發探索，目前，中、俄、朝、蒙、韓等國及日本①圖們江區域含中、俄、朝、蒙、韓5國。在圖們江區域合作開發過程中，日本從一開始就高度關注并積極開展理論研究和論證，日本西海岸部分地方政府多次參與合作開發會議。因此，本文所稱的圖們江區域合作開發主體，實際上是5+1模式，即大圖們江區域5國及日本。都進行了單邊或雙邊開發。各國間的合作開發從無到有，一些關鍵領域的合作開發取得了重大進展。

第一，松散型合作機制初步形成。所謂松散型的合作機制，是指圖們江區域合作過程中，由UNDP主導，由中、俄、朝、韓、蒙等國家共同參與，針對不同問題，制定“相關協定”，協定具有一定的指導作用，并對每個參與國具有一定的約束力。合作開發一直是UNDP關注的問題，為推動各國合作開發圖們江區域，開展了一系列機制構建工作。一是組織簽署合作平臺。從1991年開始，UNDP通過組織會議等形式協調各國簽署了多項合作開發協定草案。1995年12月，UNDP在總部紐約召開的圖們江地區開發項目管理委員會第6次會議上組織中、俄、朝、蒙、韓5國正式簽署的《關于建立圖們江地區開發協調委員會的協定》、《關于建立圖們江經濟開發區及東北亞開發協商委員會的協定》、《圖們江經濟開發區及東北亞環境準則諒解備忘錄》和“大圖們江動議”(GTI)［3］。二是協調松散型合作機制有效運行。中、俄、朝三國協調委員會和中、俄、朝、韓、蒙五國協商委員會一直在穩定運行②2009年7月，朝鮮進行第二次核試驗后，宣布退出兩個委員會至今。。在UNDP的主導下，2005年5月圖們江區域合作開發更名為大圖們江區域合作，同年9月2日提升為大圖們江行動計劃，并簽署《大圖們江行動計劃成員國長春協議》。與會的中、朝、韓、俄、蒙古五國一致同意將1995年簽署的項目咨詢委員會協議再延長10年，通過了《2006－2015戰略行動計劃》。三是組織大型活動不斷完善合作機制。UNDP先后在朝鮮羅先、中國琿春、俄羅斯納霍德卡、中國北京、朝鮮平壤及新加坡等地組織開展了許多有效工作，完善了一系列雙多邊合作機制，雙邊合作機制包括中俄總理定期會晤委員會及下設的各分委會機制、中朝科技經貿聯委會機制，中俄吉林省與濱海邊疆區混合工作組會議機制等;多邊合作機制主要有東北亞博覽會、東北亞經濟合作論壇、東北亞地方政府首腦會議機制等。這些合作機制的不斷完善，為雙邊及多邊合作搭建了平臺，促進了雙邊及多邊合作的開展。四是中、韓、日三國著力推動合作機制創新。2010年12月16日，中國、韓國和日本代表在韓國首爾簽署了《中日韓三國政府關于建立三國合作秘書處的協議》。20年來，圖們江區域松散型合作開發機制日漸完善，但尚未形成具有一定約束力的真正意義上的合作機制。

第二，網絡型通道設施日益改觀。對外道路不暢制約圖們江區域合作開發20年，各國為實施通道暢通工程都作出了不懈努力。目前，公路、鐵路、航空和海運通道基本形成了網絡。一是中蒙大通道暢通工程啟動。中蒙大通道貫穿長吉圖開發開放先導區，是將東北亞地區六國聯系在一起的重要橋梁和紐帶，也是長吉圖開發開放先導區向東聯系日、韓，向西連接俄、蒙，并延伸至歐洲和北美的重要通道。蒙古國在2010年4月宣布建設橫貫東西的新鐵路，這條鐵路將從蒙古國西部邊界經塔溫陶勒蓋、沙音山達、喬巴山至東部邊界，從而與中國境內的鐵路相連接，2011年初開始新建南部至東部的鐵路項目。二是兩山鐵路建設的瓶頸問題逐一解決。中國吉林省、內蒙古興安盟就“兩山”鐵路建設問題與蒙古國各方進行了長期磋商，對運量、線路走向、環境評估、投資主體等問題達成了共識，并得到了中國駐蒙古國大使館的支持，蒙古國編制的《2010年東部地區鐵路建設規劃》確定的“兩山”鐵路走向，與中方提出的一致。目前，蒙古國國會已經將“中蒙大通道”項目確定為重要國策，并決定將“中蒙大通道”蒙古國境內修建的443公里鐵路采用與中國窄軌相同的鐵軌，以便與中國鐵路接軌。蒙古國政府也同意發放項目許可證，并將首先推進喬巴山至阿爾山的鐵路建設項目。三是海陸空立體交通網絡逐步建立。目前，海運航線相繼開通，公路節點逐步連接，鐵路網絡相繼建成，航空樞紐陸續開工，連接中、朝、俄三國的海陸空立體交通網絡逐步建立。

第三，梯次型產業體系逐步顯現。在圖們江區域各國的共同努力下，涵蓋以探測開采為主的礦產資源開采業、以旅游業為主的現代服務業、以汽車生產為主的機械制造業、以農產品深加工為主的加工業等梯次型產業體系初步形成，開發進程逐步提速。一是俄羅斯加速遠東產業布局。在周邊各國開發熱情逐漸高漲的背景下，俄羅斯1995年正式宣布毗鄰我國琿春的濱海邊疆區的哈桑區為自由經濟區，并加強基礎設施建設，2005年10月與中國共同出臺了“中國東北地區同俄羅斯遠東及東西伯利亞地區合作規劃綱要”，希望2013年“聯邦專項發展規劃”的實現，能夠使遠東地區的生產總值增長到目前的2.6倍，基礎投資增長3.5倍，人口增加10%［4］。二是朝、韓、蒙、日加速產業基地建設。朝鮮1991年12月28日決定開辟羅津－先鋒自由經濟貿易區，將我國琿春圈河對岸元汀里口岸批準為國家一類口岸。近年朝鮮出臺了八大產業規劃，建立了八大工業基地。韓國對圖們江地區國際合作開發一直表現出深厚的興趣，曾多次斥資資助圖們江信托基金。蒙古積極改善投資環境，通過加工業發展帶動經濟的發展，同時對設備和技術進行更新和技術改造。日本提出“環日本海經濟合作”的計劃，通過同中國東北地區、俄羅斯遠東地區、蒙古和朝鮮、韓國開發合作，達到日本進一步開發日本沿海地區的目標。三是中國加速區域產業布局。中國2009年出臺了“中國圖們江區域合作開發規劃綱要”，規劃中明確了窗口、前沿和腹地的產業整體布局及產業發展的方向，目前琿春產業基礎不斷壯大，延龍圖產業一體化進展順利，長吉一體化為產業升級增添了新的動力。

第四，互補型經貿聯系日益緊密。圖們江區域各國間在互利互惠原則下，加強了交流與協作，相互依存、互利共贏、協調發展的貿易態勢基本確立。一是經濟互補優勢越發明顯。圖們江區域各國經濟發展水平存在巨大的差異性，明顯表現為三個層次:日本為第一層次;中國(東北三省一區)、俄羅斯(西伯利亞和遠東地區)、韓國為第二層次;朝鮮、蒙古為第三層次［5］。各國之間在制造業、建筑業、農業等行業和中、高級技術方面進行了比較廣泛的合作，各國的區域經濟在自然資源、勞動力資源和產業資源方面的互補性表現得比較明顯。二是區域分工協作基礎日益完備。從支撐這種多層次水平分工協作的基礎來看，東北亞各國和地區明顯地表現出一些共同的特點。從經濟增長方式來看，日本、韓國和中國分別于60年代、70年代和80年代開始實現較快的經濟增長;從消費形態變化來看，隨著收入水平的提高，日本、韓國和中國分別于70、80和90年代相繼出現了日常消費減少和耐用消費品支出增加和普及的傾向;從人口及年齡的變化的發展趨勢來看，目前日本人口增長率較低，老齡化傾向已較為明顯，韓國在2005年進入老齡人口快速增長期，而中國也在2010開始出現明顯的老齡化問題;從產品特別是耐用消費品的普及方式來看，所用時間都較短，三國都較快形成了以中等收入階層為核心的消費結構。東北亞各國和地區在上述幾方面存在的共性和個性，共同決定了在這一區域實行多層次水平分工的可能性和必要性。三是區域貿易總量大幅躍升。作為衡量一個區域發展速度的主要標志，貿易總量一直是圖們江區域開發的瓶頸。近年來，圖們江區域各國貿易總量有較大幅度躍升。值得提及的是，吉林省在區域國際貿易舞臺上扮演著重要角色?，q春對外貿易大有起色，2010年貿易進出口總額7.5億美元，同比增長15%?，q春邊境經濟合作區現有韓、日等國內外企業257家。2009年，琿春各口岸過貨30萬噸、過客35萬人次，分別是2005年的3.3倍和2.5倍。2010年接待國內外游客61萬人次，同比增長54%。延邊州獲批國家加工貿易梯度轉移重點承接地，延吉高新技術開發區升級為國家級高新技術產業開發區，2010年實際利用外資1.6億美元、增長15.6%，實現因私涉外勞務收入8億美元。2011年上半年，地處圖們江區域腹地的吉林省與周邊的日本、韓國、俄羅斯、蒙古實現雙邊貿易額超過22億美元，同比增長19.5%。

三、圖們江區域多邊合作開發優劣勢分析

在各國間不斷開展的單邊開發或雙邊開發過程中，圖們江區域多邊合作開發的重大意義已經逐步顯現，但由于圖們江區域地緣政治問題、各開發主體的價值取向問題以及資金匱乏問題一直無法解決，因此，多邊合作開發面臨著諸多障礙。盡管如此，區域多邊合作開發的條件已經具備。

第一，多邊合作開發意義重大。圖們江區域的戰略地位，決定了推進圖們江區域多邊合作開發具有深遠的戰略意義。一是多邊合作開發能夠滿足區域各國經濟利益訴求。圖們江區域國家獨特的地緣關系、相融的民族文化及資源的互補性，為圖們江區域合作創造了條件。多邊合作開發在增強各國國民經濟綜合實力的同時，可加速各國經濟結構調整，并促進各國區域經濟協調發展。二是能夠推動東北亞經濟一體化進程。區域合作既是各國順應時代潮流的必然產物，也是相鄰國家為應對國際競爭的合理選擇。因此，加快圖們江區域多邊合作促進各國的共同繁榮，是推動東北亞經濟一體化的有效途徑，既可以成為東北亞經濟一體化的啟動點，又為東北亞經濟一體化搭建了平臺，還能夠加快東北亞各國資源流動，更可以促進東北亞各國政治互信。三是能夠提升圖們江區域整體競爭力。區域競爭力主要體現在一個地區集散資源、創造財富、提供服務以帶動輻射周邊地區的能力，是地區經濟、社會、科技、文化環境、人民素質的綜合水平和能力的體現。圖們江區域整體競爭力的提高，在鞏固政治地位、增強經濟話語權、提升各國經濟競爭力、提高科技創新能力等方面具有重要作用。

第二，多邊合作開發障礙尚待解決。一是開發主體利益訴求差異巨大，導致合作開發陷入僵局。在圖們江區域合作開發過程中，各國大多從本國利益出發，使得圖們江區域合作開發步履維艱。一方面，資源供給和消費國之間缺乏協調機制，圍繞區域石油、天然氣、鐵礦石等資源的開發與消費，在資源豐富的俄、蒙、朝與消費大國的中、日、韓之間還沒有建立平等、互惠和信賴的供求關系，區域內有關資源的競爭還大于合作。另一方面，土地資源的多邊合作缺乏基礎。東北亞地區總面積達1728萬平方公里，其中土地資源尤其豐富，區域內有著名的西伯利亞平原、遠東平原、三江平原、松嫩平原等，在以生產農產品為主的土地資源合作上缺乏基礎。二是區域內缺乏強有力的合作動力，致使合作開發進展緩慢。一方面，各國缺乏合作開發的政治基礎。圖們江地區相關國家間的安全和信任機制始終沒有建立起來，該地區的和平與穩定問題還無法保證，國家間相互猜忌，信任機制嚴重缺乏。另一方面，主導權之爭阻礙多邊合作進展。對圖們江區域開發項目，中、朝、俄三國都持支持態度，但在具體的利益目標上，三國都想把開發的重點放在自己的領土上，實現以我為中心的開發。此外，開發資金來源陷入瓶頸。據本世紀初測算，圖們江下游地區基礎設施建設需投入270億美元，俄羅斯“大海參威開發計劃”需400億美元，朝鮮羅津—先鋒自由貿易區建設需42億美元［6］。這樣大的資金需求量究竟從何處來，就成為一個嚴重的問題。圖們江區域開發之初，聯合國開發計劃署計劃籌資300億美元投入圖們江地區，但卻對資金來源未有提及。此外，由于俄羅斯認為自身在合作開發中獲取的利益不是很大，加上朝鮮體制機制等不利于合作，使得區域合作開發進展面臨許多難題。三是東北亞局勢不穩定，降低了圖們江區域合作開發熱情。一方面，朝核問題仍然具有不確定性。朝鮮半島熱點問題頻發，降低了各方對圖們江區域開發的注意力和關注度，干擾并延緩了其進程。另一方面，領土紛爭延緩多邊合作開發。日俄關于北方四島問題久談不決，中日釣魚島爭端未消，日韓獨島糾紛日益升溫，區域內其他領土紛爭不斷。目前，各國未能就擱置爭議問題達成一致，這也成為圖們江區域多邊合作開發的障礙性因素。

第三，多邊合作可發有利條件日趨完備。經過多年開發，目前圖們江地區開放開發在中國初步形成了以吉林省為主導，以延邊州、琿春市為核心板塊的格局，呈現出良好發展態勢。區域內各國也都表現出多邊合作開發的空前熱情，合作條件日趨完備。一是各國經濟開發戰略規劃聚焦多邊合作開發。與中國《圖們江區域合作開發規劃綱要》出臺相呼應，俄羅斯總統2007年簽署了開發俄遠東和東西伯利亞地區協議，韓國也出臺了一系列措施，日本在胡錦濤主席2008年年初的暖春之旅時簽署了支持日本中小企業協會參與中國經濟的發展備忘錄，其他東北亞各國政府也都出臺了一系列措施來促進這個區域的經濟合作與發展［7］。二是各國多邊合作開發意愿加強。從合作機制、合作項目，到合作意愿上，各國都表現出了前所未有的興趣。中國吉林省、日本鳥取縣、韓國江原道、俄羅斯濱海邊疆區和蒙古中央省已經建立了“環日本海地方政府首腦會議”制度，每年舉行一次會議，商討圖們江區域合作與發展問題;2010年9月2日于長春市開幕的第六屆東北亞投資貿易博覽會上，蒙古、俄羅斯、日本、韓國、朝鮮和中國等國紛紛推出自己的重點項目，以尋求與其他國家之間展開務實合作。另外，中俄企業合作改造俄扎魯比諾港，恢復運營琿卡鐵路的體制性障礙得到破解。三是朝鮮元素的變化有利于多邊合作開發。隨著經濟全球化趨勢的進一步加強，朝鮮顯然已經認識到和平發展的重要性，并積極推動半島和平，于2011年1月提出同韓國當局舉行“無條件”會談，以結束雙方持續了數月的極度緊張狀態;實施了一系列對外開放政策，將羅先市升級為特別市，修訂了《羅先經濟貿易地帶法》，成立大豐國際投資集團和國家開發銀行，出租威化島、黃金坪島和羅津港;積極推進功能區建設，改造完成圈河大橋，改造元汀至羅津公路，設計烏琿高速延伸至羅津的高速公路，謀劃開通甩灣子至訓戎里鐵路口岸。這些條件不斷完善，使得圖們江區域多邊合作開發成為可能。

四、圖們江區域多邊合作開發推進戰略構想

圖們江區域作為東北亞的核心，多邊合作開發推進戰略的制定既有理論依據，又有成熟的經驗可以借鑒，因此，東北亞國家參與圖們江區域多邊合作開發是區域經濟背景下的必然選擇。

第一，多邊合作開發推進戰略的制定依據充分。區域經濟合作的理論研究涉及到的學科門類較多，內容復雜，基于不同的研究對象和研究重點形成了多種區域經濟合作理論。一是條件動因論。該理論認為“強權”是區域經濟合作的重要動因，交易成本是區域經濟合作的基本動因，地緣關系是國際經濟合作的必要條件，合作機制是區域經濟合作的保障條件。圖們江區域經濟合作動因在于中國、俄羅斯在區域的主導地位以及中國、俄羅斯和朝鮮共同發展的愿望。二是共同利益論。該理論認為區域分工合作是實現共同利益的基礎，關稅同盟和共同市場是實現共同利益的必然形式，相互依存是實現共同利益的有效途徑。圖們江區域經濟合作過程中，核心區中國、俄羅斯、朝鮮以及輻射區韓國、日本和蒙古可以根據共同利益理論進行國際分工，以多種形式、多種層次展開合作，最后實現合作國家之間的共同經濟利益。三是資源流動論。該理論認為產業轉移是資源有效配置的主要方式，梯度推移是實現區域經濟均衡發展的重要手段，要素流動是區域經濟增長的動力，增長極是資源集聚的必然形態。圖們江區域屬于地緣經濟區，中、俄、朝三方的經濟互補性、空間可達性具備合作開發的條件。中、俄、朝三方的共同利益產生了加強區域合作的共同意愿，使圖們江區域開發成為可能。同時，由于中、俄、朝三國均為發展中國家，構成圖們江內核區域的地區又是三國經濟發展水平較低的地區，使得資源流動成為必然，其結果會使圖們江開發的外延擴大到輻射區，從而吸引更多的國家參與圖們江區域開發，并使圖們江內核區域將成為資源聚集的增長極。

第二，多邊合作開發推進戰略具有可借鑒的典型區域合作經驗。從世界各種區域經濟合作來看，區域合作的內容豐富，根據行為主體的關系與合作深度、范圍及內容，可分為松散型、約束型、垂直型、水平型等模式。首先，大湄公河區域經濟合作屬于松散型模式。該模式是一個“投資基礎設施－資源開發－環境保護－經濟可持續性”區域經濟發展模式［8］，是在不同主權國家條件下，以合作各方政府為主導，以企業為主體，以國際組織為促進力量，開放式地推進次區域合作。該模式具有區域合作主體的經濟發展較落后、區域經濟合作較廣泛、區域經濟合作層次較低、區域經濟合作制度性較弱等特點。該模式的形成具備了區域內有豐富的自然資源、具備地緣優勢、各國經濟發展存在內在的需求、各國有產業升級的需求合作等條件。其次，中國－東盟自由貿易區合作屬于約束型模式。該模式要求區域內各國根據合作框架，采取封閉形式的區域內優惠關稅措施，盡量削減非關稅壁壘，不增加區域外國家的貿易壁壘，擴大貨物和服務貿易的市場準入條件，對區域內所有成員國的投資者適用國民待遇原則，并向成員國開放所有產業。該模式是中國與鄰國的第一個自由貿易區，是世界人口最多、中國最大、中國首家90%的貿易商品將實現零關稅的貿易區。該模式采用協商一致但以承諾為主約束、分階段、多層次、漸進靈活的推進方式。再次，北美自由貿易區合作屬于垂直型模式。該模式模式包括發達國家與發展中國家，經濟發展水平的差異較大，政治、法律等社會環境也不盡相同，在區域內進行垂直分工，實現規模經濟。北美自由貿易區是典型的南北雙方為共同發展與繁榮而組建的區域經濟一體化組織，南北合作和大國主導是其最顯著的特征。該模式由兩個屬于七國集團成員的發達國家和一個典型的發展中國家組成，通過垂直分工來體現美、加、墨三國之間的經濟互補關系，促進各方經濟發展。北美自由貿易區是發達國家和發展中國家在區域內組成自由貿易區的第一次嘗試，對于世界范圍內的區域經濟合作都有很大的意義。最后，歐盟合作屬于水平型模式［9］。該模式是由政治制度相似、工業化水平發達、經濟差距較小、文化和其他社會價值觀念相似的國家組成，合作容易，發展進程較快。其特點包括確立統一市場，采用“市場準入戰略”、“全體一致”輔以“有效多數”的決策機制，建立獨一無二的司法性爭端解決機制，擁有完善的運作機制等。歐盟誕生具有一定政治、經濟、思想、文化基礎，其起點是關稅同盟，合作層次較高。目前，歐洲聯盟正向著經濟一體化的最高形式邁進［10］。從上述4個典型模式可以得到如下啟示:核心國家的推動作用是區域經濟合作形成的重要力量;多邊合作機制是區域經濟合作的重要機制;分工協作是區域多邊合作的重要途徑;漸進式開發模式是區域經濟合作的重要形式;推進產業集群的形成是區域經濟合作的基礎;交通運輸建設是區域經濟合作的重要支撐條件。這些啟示對于設計圖們江區域多邊合作開發戰略框架具有重要的借鑒意義。

第三，多邊合作開發推進戰略有助于多邊合作態勢的形成。為實現圖們江區域多邊合作開發態勢，課題組設計了多邊合作開發推進戰略框架。

雖然在以往的合作開發過程中，中國、俄羅斯和朝鮮作為內核區國家起到了關鍵作用，但從開發實踐來看，需要對多邊合作開發的推進主體進行必要的調整。多邊合作開發推進戰略的推進主體由UNDP、東北亞圖們江區域經濟貿易合作委員會、核心國家、各國地方政府組成。首先，UNDP作為國際組織，在圖們江區域開發過程中，負責制定區域發展規劃，溝通區域內不同國家之間的關系，協調合作各方的利益，促進矛盾的解決和利益的均衡。其次，東北亞圖們江區域經濟貿易合作委員會是圖們江區域多邊合作開發的領導機構，其職責主要包括圖們江區域開發過程中出現的新問題和解決問題的新方法，促進區域內各國的信息交流，探索圖們江區域多邊合作的戰略性問題。再次，“2+1”核心國家是指中俄和日本，由于這三個國家分別在經濟、政治、技術、資源和資金等不同方面存在著比較優勢，具有影響力和推動的力量，這三個國家的積極推動是實現圖們江區域多邊合作的重要力量。最后，各國地方政府是圖們江區域多邊合作開發的實踐者，不論是大企業引進、基礎設施建設，還是實體經濟區的建立，都需要各國地方政府完成。要加快圖們江區域多邊合作開發進程，各國地方政府推動是必要條件。

四個主體的確定是為了解決誰來推進和如何推進的問題，也就是要解決推進的主體、推進的領域、推進的項目和推進的過程等問題，以實現多邊合作推進戰略目標，其特征主要表現為以下幾個方面:一是推進主體的多元性，包括推進路徑的多元性、推進組織的多元性、推進方法多元性。二是推進領域的層次性，充分考慮推進領域和合作國家的特殊性的基礎上，把推進領域分為包含現代物流業、出口加工業、教育和文化產業、商貿服務業、跨境旅游業在內的非敏感領域和包括爭議較大的石油、天然氣、核能、航天、航空、礦產資源、金融保險業等敏感領域兩個層次。三是推進過程的動態性，面對出現的新問題不斷調整推進規劃，以保證圖們江區域多邊開發合作順利進行。

多邊合作開發推進戰略框架構成要素由五部分構成。一是推進主體，即UNDP、東北亞圖們江區域經濟貿易合作委員會、核心國家和各國地方政府。二是推進戰略目標，即全面推進圖們江區域多邊合作開發，實現區域各國共同開發的態勢。三是推進戰略的七個重點，即UNDP發揮協調作用力促各國達成合作協議(合作協議)、加速多邊合作核心的形成(合作核心)、建立圖們江合作開發機構(東北亞圖們江區域經濟貿易合作委員會)、制定圖們江區域多邊合作開發規劃(開發規劃)、加強在區域內非敏感領域合作(合作領域)、形成區域物流市場(物流市場)、加快工業園區的建設(工業園區)。四是推進戰略實施的“八大工程”，即機制建立工程、環境再造工程、非敏感領域合作工程、基礎設施建設工程、大物流工程、產業帶構建工程、大企業拉動工程和園區建設工程。五是推進戰略保障措施，即強化國際組織領導、轉變合作開發思想、探索利益協調機制和培育多元開發主體。多邊合作開發推進戰略框架如圖2所示。

圖2 多邊合作開發推進戰略框架

多邊合作開發推進戰略要素之間是相互聯系、相互促進、相互制約、互為條件、缺一不可的。首先，UNDP作為國際組織，主要是在圖們江區域多邊合作開發中起到領導、指導和協調作用，UNDP直接影響各國政府和東北亞論壇的行為。東北亞圖們江區域經濟貿易合作委員會作為多邊合作開發的主導機構，負責解決圖們江區域多邊合作開發中出現的新問題，與各國政府之間是相互影響、相互促進的。中俄和日本“2+3”核心國家是聯結UNDP、圖們江區域經濟貿易合作委員會和地方政府的紐帶，以其政治、經濟、文化影響力帶領各國投入圖們江區域開發。地方政府是對圖們江區域經濟貿易合作委員會與核心國家的目標實現起到支撐作用。其次，推進主體根據自己的作用和職能，從不同的角度制定了“八大工程”，“八大工程”是推進主體作用和職能的體現。為了實現多邊合作開發的推進戰略目標，必須有“八大工程”具體實施。再次，“八大工程”是保證“七個重點”的具體方案，“七個重點”是“八大工程”通往目標的路徑，只有通過“八大工程”的實施，才能實現“七個重點”。再其次，“七個重點”是實現“核心目標”的必要條件，“核心目標”是“七個重點”實施的最終結果。最后，為了落實“八大工程”，保障措施起到直接的支撐作用，而對于核心目標，保障措施起到間接的支撐作用。

多邊合作開發推進戰略要素之間的關系是在推進主體的推動下，根據主體職能制定“八大工程”，通過“八大工程”去實現“七個重點”，由“七個重點”保證核心目標實現，形成多邊合作態勢。

五、圖們江區域多邊合作開發推進戰略設計

(一)推進戰略指導思想、原則和目標

推進戰略的指導思想是:從圖們江區情出發，以國際區域合作理論為指導，將區域合作開發面臨的關鍵問題作為突破口，借鑒典型區域合作開發的成功經驗，堅持核心國家主導，形成合作開發新機制;堅持雙邊合作與多邊互動并舉，形成利益兼顧新理念;堅持突出經濟功能區建設，形成資源互補、經濟互利、政治互信新格局;堅持培育新興產業與承接產業轉移并重，形成特色產業新體系。全面推進圖們江區域多邊合作開發，實現區域各國共同開發的態勢。

推進戰略應遵循五個原則。一是層次性與協調性相結合。圖們江區域合作開發需要國際組織、區域合作委員會、核心國家、內核區地方政府等多層次主體的有效協同，凝聚合力，形成多邊合作開發的態勢。二是主權獨立與主權讓渡相結合。圖們江區域合作中，各國應處理好主權獨立和主權讓渡的關系，在尊重主權獨立的同時，有限讓渡部分主權。三是前沿與腹地聯動相結合。著眼整個大圖們江區域，在重點開發、開放前沿的同時，輔之以各國腹地的經濟輻射，提升內核區的經濟總量，使前沿地理優勢轉變成合作開發的區位優勢。四是資源互補與利益兼顧相結合。充分發揮資源互補性優勢，核心經濟體兼顧其它國家利益，在互利互惠的基礎上，權衡戰略性資源合作領域的利益與風險，按資源稟賦的優勢，實現資源有效配置。五是雙邊合作與多邊互動相結合。在雙邊合作的實際操作中，以雙邊合作共同的經濟利益導向影響和加快建立具有實質性內容的雙邊合作機制，進而帶動多邊合作。

推進戰略的總目標是:圍繞構建多邊合作平臺與機制，形成核心國主導(引領)開發的格局，帶動資源在區域內流動與配置，吸引各國的關注度，實現區域各國共同開發的態勢，奠定建立共同市場的基礎，加速與完善圖們江區域多邊自由貿易區的建設，推動東北亞區域經濟一體化的進程，提升區域經濟的整體競爭力和社會福祉，促進東北亞地區的和平、穩定和可持續發展。

具體目標包括:(1)建立區域內國家總理級定期(或不定期)協商對話機制，簽訂區域多邊合作相關協定;(2)實現多邊合作開發主體溝通協調的常態化;(3)中俄日“2+1”核心國引領開發，形成開發主導力;(4)爭取國際組織的持續關注和支持，促進各國積極參與區域開發;(5)促進區域產業帶的形成，推動經濟功能區的建立;(6)完善多層立體交通網絡，促進資源在區域內流動，形成國際物流集散地。

(二)推進戰略重點

第一，繼續發揮UNDP的協調作用。開發實踐證明，基于特殊的地緣政治，圖們江區域合作開發離不開UNDP的協調，主要原因是區域六國無法形成開發合力，合作開發更多的是考慮自身的經濟利益與政治利益，特別是俄羅斯與朝鮮不是WTO的成員國，不受WTO規則約束。因此，還必須由UNDP協調召開關于圖們江合作開發專門會議，完善多邊合作協調機制，將高官會晤上升為總理級，定期舉行圖們江區域六國總理會議，敦促各國共同簽署有關圖們江合作開發的一攬子全面經濟合作框架協議，主要包含《服務貿易協定》、《知識產權協定》、《關稅互惠協定》、《非關稅貿易壁壘協定》、《與貿易有關的投資協定》、《爭端解決規則與程序諒解》、《貿易政策審查機制》、《政府采購協議》、《裝運前檢驗協議》、《技術性貿易壁壘條約》、《通關便利條約》、《貨物和人員跨境運輸協定》等，通過有約束力的法律文件指導圖們江區域多邊合作，推動多邊合作開發有序進行。

第二，加速多邊合作推動核心的形成。區域合作不是集體的無意識行為，具有很強的目的性，必須有國家在區域合作中起到發起或推動作用。從目前的發展現狀與趨勢來看，圖們江區域多邊合作毫無疑問主要是靠中國、俄羅斯這兩支力量來推動，這兩方的態度對于圖們江區域合作順利推進起著關鍵性的作用。日本是當今世界上的經濟大國，擁有先進的技術、設備、資金和管理經驗，有較強的投資擴張能力，尤為重要的是，圖們江地區開發可以直接帶動日本相對落后的西海岸地區的發展和繁榮。因此在UNDP的協調下，積極開展中俄邊境貿易，深化相互依存關系，吸引日本加入，構建中俄日三國基于戰略利益之上的互惠關系，形成“2+1”主導格局，在一些重大、關鍵性問題上發揮權威性、約束性、統合性和制裁性的作用。

第三，建立圖們江合作開發機構。在大圖們動議項目協商委員會的協調下積極落實《2006－2015戰略行動計劃》，在交通、能源、旅游、投資和環境等領域開展多邊合作工作。發揮現有的UNDP圖們江開發項目委員會和大圖們動議項目協商委員會功能，借助東北亞經濟論壇，由UNDP協調，著手制定圖們江多邊合作開發框架，解決國家層面多邊合作的重大問題，成立六國參與的圖們江區域經濟貿易合作委員會具體制定合作開發規劃。在圖們江區域經濟貿易合作委員會框架下成立多個專家組，包括基礎建設專家組、服務貿易專家組、商品貿易專家組、經濟合作專家組、爭端解決專家組、經貿政策與區域規劃核查專家組等。最高決策權力機構是總理級會議，至少每兩年舉行一次。總部設在北京，下設秘書處，負責組織各專家組日常會議和工作。

第四，制定圖們江區域多邊合作開發規劃。從現實情況可以看出，各國都在制定自己的圖們江區域合作發展規劃，其重點都是以本國的單邊開發為主要內容，涉及的合作內容多數是雙邊合作。要形成多邊合作的態勢，應在圖們江區域經濟貿易合作委員會制定的一攬子協議的框架下，本著共同協商、求同存異、資源互補、利益互惠的原則，由秘書處統籌各專家組，共同制定《圖們江區域多邊合作開發綱要》，統籌安排各國的合作內容，平衡各合作方的利益關系，形成穩定的經濟政治環境，提高區域競爭力，使圖們江區域多邊合作開發目標順利實現。

第五，加強在區域內非敏感領域合作。由于圖們江區域各國在政治制度、經濟體制等方面差異較大，部分國家間還存在領土紛爭，因此，深度經貿合作仍然面臨許多障礙，絕非一朝一夕所為。而由于旅游、科教文衛等領域不涉及主權自治、領土紛爭以及體制沖突等問題，因此地方政府已經開展了上述領域的初步合作。這些領域，正是相對于敏感領域而言的非敏感領域。非敏感領域合作是擱置爭議、求同存異、化解矛盾、平等合作、互利共贏、包容發展的最有效途徑。旅游合作一方面可以整合區域內旅游資源，打造特色旅游體系，把圖們江區域打造成宜居、宜游、宜假的休閑旅游度假區;另一方面，可以完善跨國旅游服務機制，搞好中俄朝“三國游”、自駕游和環日本海跨國游，為相關領域合作提供借鑒;此外，可以吸引和推動文化、教育、科技、藝術等領域的深度合作。

第六，突破運輸瓶頸，帶動區域物流市場的形成。通過建立國際化的地區現代物流中心來實現，統籌規劃、發揮各國交通運輸業的優勢，構建圖們江區域物流中心，構筑起有機聯系的物流中心綜合網絡，提高圖們江地區物資的擴散流通能力和效率。健全區域合作的市場體系，加大區域物流規劃的執行力度，構建功能完善的區域物流體系，加快區域現代化的物流基礎設施與物流公共信息平臺建設，加快區域物流標準體系的實施步伐。構建與圖們江區域各國接軌的多層次、專業化現代服務體系，形成以國際大通道為軸線，沿邊口岸和區域性交通樞紐為依托，國際國內雙向流動的區域性現代物流網絡。通過多邊合作全面加快以圖們江“大三角”為核心的連接東北亞，并與歐洲相連的高效、暢通的區域陸?？樟Ⅲw交通網絡體系建設。包括公路、鐵路、港口、海運航線、空港建設。

第七，加快工業園區的建設。工業園區作為工業化和城鎮化的結合點，是推動生產要素集聚和產業升級的重要載體，是擴大開放的重要窗口和招商引資的重要平臺。在圖們江區域建設工業園區，旨在解決內核區產業空洞、企業規模小、資源流動效率差、研發能力低、貿易總量小、經濟結構不合理、基礎設施節點通而不暢、物流基礎薄弱等問題。工業園區建設的重點是完善出口加工區、互市貿易區、邊境經濟合作區建設，建立功能完備的產業園區、商業貿易園區、物流園區、科技開發園區、創意文化園區等。立足產業布局，加快汽車及其零配件、化工及其制品、礦產資源加工、農產品深加工等產業園區建設，建設商業中心、物流中心、科技研發中心、創意文化中心等。

(三)戰略措施

具體戰略措施包括實施機制建立工程、環境再造工程、非敏感領域的合作工程、基礎設施建設工程、大物流工程、產業帶工程、大企業拉動工程以及園區建設工程等八大工程。

第一，實施機制建立工程。為推進圖們江區域多邊合作，關鍵是建立一個有效的協商與溝通機制，為此，需要搭建六國政府間溝通平臺，籌建圖們江區域經濟貿易合作委員會，舉行定期總理級會晤，向世界推介圖們江區域。

第二，實施環境再造工程。環境再造工程是保證多邊合作開發推進戰略的實施效果而提出的方案。為此，需要擱置爭議增強互信，通過外交途徑緩解朝鮮半島危機，通過援朝助蒙增加共同開發動力，促進政策融合形成統一規劃。

第三，實施非敏感領域合作工程。通過簽署跨國旅游框架協議、完善旅游景區基礎設施、提升旅游服務水平、培育旅游知名品牌等手段實施跨境旅游工程;通過梳理科技孤島以形成洼地效應、融合科技支點以壯大研發實力、連接科技硅谷以布局科技園區、協調科技規劃以打造科技隆起帶等手段來打造科技隆起帶;通過利用文化趨同優勢引領合作開發、開展多領域文化交流、促進信息資源共享、開展廣泛的校際聯姻等手段開展文化教育交流活動;通過實施通關便利、實現資源互補、加大內貿外運、建設商業中心、構建融資平臺等手段推動經貿升級。

第四，實施基礎設施建設工程。從建立航空樞紐中心、完善國際空港功能和加速環日本海國際物流通道建設三個方面建立國際空港;從明確主動脈作用、成立協調機構、貫通“兩山”鐵路三個方面打通中蒙大通道;加快琿卡鐵路配套建設;改造港口基礎設施;建設跨境公路網;完善城市功能。

第五，實施大物流工程。在石化、汽車、裝備制作、金屬冶煉四個方面建立供應鏈聯盟;由空運企業、鐵路運輸企業、船舶運輸企業、管道運輸企業建立區域物流聯盟;從商品市場體系、現代流通體系、市場監管體系、流通法律體系、商業信用體系、現代服務業體系、現代金融體系等方面建立區域商品國際流通體系。

第六，實施產業帶構建工程。各國政府通過系統的產業布局，使開發開放的前沿與腹地產業聯動發展，形成以國際大通道為依托的國際產業合作帶。為此，需要構建資源產業帶、、中心城市和城市集群產業帶、交通軸線產業帶。

第七，實施大企業拉動工程。依托自然資源和區位優勢，吸引一批具有核心競爭能力、規模大、實力強，在國內外具有一定知名度，對產業發展起龍頭帶動作用的大中型企業集團進入內核區。為此，需要合理選擇大企業類型，制定吸引大企業集團進入的優惠政策，為大企業集團創造良好的發展環境，并做好核心大企業布局工作。

第八，實施園區建設工程。通過建設科技創新園、高科技民生示范區、科技支撐的可持續發展實驗區、醫藥科技園科技成果轉化園等建設科技產業園;通過培育戰略性新興產業園、建設傳統產業升級園、形成支柱產業園、建設特色產業園等建設新興產業園;通過建設物流通關與作業區、展示交易區、綜合配套商業區、鐵路編組線區和城市群等建設物流中心。

(四)戰略保障

實現圖們江區域多邊合作開發，促進區域內的共同繁榮是一項長期而又艱巨的任務，需要多個國際組織、多個國家、各國各級地方政府的協同努力，從影響圖們江區域多邊合作開發的諸多因素的角度出發，采取多種配套措施作為保障。

第一，強化國際組織支持與參與。在新一輪圖們江區域合作開發中，應繼續發揮UNDP及東北亞經濟論壇的國際影響力，在其協調和推動下，促使區域內各成員國中央政府的積極參與和大力支持，吸引區域內外的國家、國際組織及金融結構關注和參與圖們江區域的開發。同時，在現有的大圖們倡議合作機制基礎上，以東北亞經濟合作論壇、圖們江區域城市論壇等專業性研討活動為互信互動的平臺，促進區域內國家的信息交流和人員往來，更進一步推進區域內國家，地方政府及企業間的務實合作。通過多種有效的形式，加強磋商、協調和信息溝通，探討和解決地區合作中涉及的全局性、戰略性和長期性的問題。

第二，更新合作開發觀念。一是在開發主導上，由地方政府自主開發向國家主導的多邊合作開發轉變。二是在開發理念上，由依靠單邊、雙邊開發向依靠雙邊開發與多邊合作轉變。三是在開發重點上，由注重地理意義上的開發向注重經濟意義上的開發轉變。四是在開發定位上，由突出物流集散地建設向突出經濟功能區建設轉變。五是在開發思路上，由立足新興產業培育向培育新興產業和承接產業轉移并重轉變。

第三，探索利益協調機制。一是完善現有合作機制，將UNDP中、俄、朝、韓、蒙五國協調機制由副部級提升為正部級，發起和積極構建大圖們江區域合作政府首腦定期會晤機制，建立圖們江區域經濟合作最高決策機制;二是提升圖們江區域地方政府間合作機制，繼續推進更高層次東北亞經濟合作暨大圖們江區域投資發展論壇和UNDP圖們江區域開發項目政府間協商協調會議，推動東北亞地區以物流帶動的經濟增長和可持續發展;三是提升國際合作機制，設立UNDP圖們江區域貿易投資便利化聯絡處和聯合國南南區域合作促進中心，進一步加強圖們江區域周邊國家之間的關系。

第四，培育多元開發主體。積極培育圖們江區域多元開發的主體，是將圖們江區域開發與整個世界經濟接軌，更加有效地利用和配置世界各國的資源，使圖們江區域成為世界經濟的增長極，使世界各國在圖們江區域開發中得到利益。隨著圖們江區域合作開發進程的不斷深入，世界許多國家都對圖們江區域表示了關注，也表現出參與圖們江區域合作開的發意向。主要吸引美國、加拿大、澳大利亞、西歐與北歐等發達國家參與圖們江地區的多邊合作開發事業。

六、中國參與圖們江區域多邊合作的戰略選擇

中國參與圖們江區域多邊合作開發有利于中國圖們江合作開發規劃的落實，有利于加快東北地區的國際化進程，有利于國家戰略利益的實現，有利于提高國際地位和影響力。而且，中國一直是圖們江區域經濟增長的推動者、區域合作開發的示范者、區域穩定和安全維護者。圖們江區域多邊合作態勢還沒有形成，在圖們江區域合作開發新的形勢下，中國應該針對新情況、新問題選擇合理的戰略。

第一，立足當前開發，謀求長遠發展。一是增強中國參與圖們江區域國際合作開發的整體實力?！吨袊鴪D們江區域合作開發規劃綱要——以長吉圖為開發開發先導區》的推進實施，將創造良好的硬環境和軟環境。因此，應在長吉兩市協同推進一體化、加快兩市汽車石化融合步伐、打造長吉大都市經濟圈等方面實施以長吉一體化為核心的腹地聯合戰略;在制定延龍圖城市空間發展規劃、實現空間布局戰略互動、加快推進大城市功能建設等方面實施以延龍圖一體化為核心的前沿崛起戰略;在打破圖們江區域開放開發“瓶頸”、打造長吉圖先導區東端產業重鎮、建設圖們江區域邊境中心城市、加快琿春的先行先試步伐、制定支持琿春開發的特殊政策等方面實施以琿春開發為核心的窗口先行先試戰略。二是采取現實而穩妥的方法，以間接方式利用日本的優勢，發揮對圖們江地區開發的作用。重點促進與日本海沿岸城市間的文化、教育、衛生、體育等社會交流，增進了解、加深友誼，進而為經濟交流創造條件。中國應積極呼吁、倡導成立東北亞開發銀行，間接融通日本資金。三是積極推進中俄兩國的戰略協作。認真研究俄濱海地區經濟開發的特點和趨勢，以及與琿春自由經濟區的相互作用，因勢利導，完成兩國“對接”，發揮“戰略協作”的作用。四是構建中、日、韓三國科技產業的多邊技術合作平臺。中日韓三方可在生物技術、傳統中醫藥、環境保護、清潔能源等共同感興趣的領域進行探討與磋商，推進三方科學技術的聯合研發、科技人員的交流合作以及科技成果的產業化進程。最后，促進東北亞地區安全合作機制的建立。積極支持、參與和倡導建立一種有利于東北亞地區長治久安的安全合作機制。

第二，優化資源配置，謀求共贏發展。隨著中國經濟的不斷發展，能源及其它資源對中國經濟的“瓶頸”約束越來越嚴重，使中國將資源采掘業發展戰略提高到了國家戰略。首先，發展資源開發產業。圖們江區域合作開發為實現中國資源開發業發展戰略提供新的機遇，中國將國內資源不能承載的產業外移，對俄羅斯、朝鮮和蒙古進行直接投資，開發這些國家的自然資源，為這些國家培育資源生產和制造性產業，同時，也可以直接彌補中國在經濟發展中的資源缺口。其次，發展制造業。中國制造業優勢是投資圖們江區域開發的基礎，由于中、俄、朝對圖們江區域的政策越來越優惠，投資的企業可以大幅度地降低生產成本。在新一輪圖們江區域開發中，圖們江區域可能成為中國制造業新的選擇區域，讓圖們江區域成為中國制造業的承接者，并通過承接國外制造業來拓展相關產業，推動圖們江區域經濟總量的提升。再次，發展旅游服務業。由于中、俄、朝的地緣關系，發展跨境旅游也是整合旅游資源、旅游產品和市場，建立國際先進水平的旅游產業體系的有效途徑。中、俄、朝三國共同打造一批精品景區，進一步完善現有主要景區的旅游服務功能;高水平開發建設一批新的精品景區。高標準規劃建設一批特色旅游主題公園、文化名街(鎮)和旅游風情小鎮等。

第三，提高援助實效，謀求包容發展。繼續幫助朝鮮改善道路、港灣、電信等基礎設施及各種技術服務援助，不斷完善朝鮮國內經濟基礎，提高朝鮮參與圖們江區域多邊合作的意愿。應將產業發展和朝鮮的產業資源特點相結合，通過利用朝鮮豐富的礦產資源下游產業鏈，開展產品深加工，提高朝鮮的創新能力和發展現代服務業，從而推進其產業結構的升級。在圖們江區域多邊合作中要充分考慮朝鮮的經濟現實情況，在簽訂的各類協議中，應給予其特殊優惠待遇，盡量考慮朝鮮只承擔與其經濟地位相適應的責任和義務。

第四，兼顧多邊利益，謀求均衡發展。中國作為圖們江區域經濟規模最大、發展最為迅速的發展中國家，在圖們江地區的經濟地位日益凸現，因此中國已經有能力在圖們江區域經濟合作中發揮主導作用。要實現和平崛起的國家發展戰略，中國必須更加積極地參與到圖們江區域經濟整合之中，將區域經濟合作視為發展戰略中最為重要的一環加以考慮。中國應尋求利益契合點，從加快建設國際大通道暢通工程、推進跨境經濟合作區建設、加強資源合作開發利用與環境領域合作、加快國際產業合作園區建設、加強智力和文化及旅游等領域交流與合作、創新圖們江區域國際合作機制六個方面積極推進。

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