轉型挑戰

◎ ? 文/本刊記者 周 勵

曾經讓諸多資源型城市引以驕傲的地上、地下自然資源，成就了他們許多的光榮和夢想；但留下的大片裸露山河，滿地的瘡痍，更讓他們痛徹心扉。

國內外的實踐表明，資源枯竭型城市要擺脫困境，實現可持續發展，除轉型之外，別無他途。資源枯竭型城市如何轉型，這個難題迫在眉睫——

專家學者指出，資源型城市的數目并不是靜止不變的，隨著新礦產資源的探明發現，或者實現了異地找礦、延長產業鏈等轉型后，隨時可以成為新資源城市。

未來出現新的資源城市是必然的，而現有的和將來的資源枯竭型城市，面臨一個共同的難題：路在何方？經濟轉型是必然之舉。

轉型面臨的挑戰

資源型城市的轉型之路，畢竟是一個世界性難題。美國、德國、法國、日本、加拿大等世界經濟大國，在工業化進程中也有許多城市屬于資源型城市，都曾在轉型的陣痛中，經歷過幾十年的艱難探索。

西北大學經濟管理學院教授、博導白永秀認為，“當前我國資源型城市和資源型企業轉型，仍然處于探索階段。從過去的轉型實踐來看，國內資源型城市和企業轉型的現狀不容樂觀。”

而我國資源型城市在經濟轉型中，一般會面臨哪些挑戰？陷入哪些困局呢？白永秀向記者分析介紹，資源城市由于對資源的長期依賴，接續與替代綜合產業鏈的發展空間受到限制，單一資源發展路徑在“城市自我深化”的鎖定過程，也使產業轉型存在著不確定的風險，這些因素交織在一起增加了資源枯竭型城市經濟轉型的難度。具體表現在——

首先，資源型產業生產收益遞減規律的存在，導致城市發展失去資源收益的支撐。由于資源型企業的投入成本都是可變的，當面臨資源減產后，不管投入如何增加，產量的絕對量是下降的，從而使企業的收益遞減。由于資源開采一般遵循“先上后下，先易后難”的原則，隨著資源開采深度的加大，開采成本也越來越大，也會造成收益的遞減。

其次，大量沉淀成本的存在使資源型產業結構呈現剛性。在資源開采過程中，設備、鉆井、洞室等資產約占固定資產總量的35%，資源性固定資產具有很高的技術利用鎖定性，這部分資產不能完全回收利用，很少能轉作它用，形成沉淀成本。沉淀成本的存在加大了企業退出枯竭資源行業的機會成本，也就缺少了進入其他行業和市場必要的固定資本的支撐，只能低效率地運營，形成惡性循環，最終導致產業結構的剛性，使資源性產業的退出存在很大障礙。

還有一點，由于產業結構不合理，產業間關聯度較低。資源枯竭型城市三種產業結構的比例失調，第一產業基礎薄弱，第二產業比重過分偏大，第三產業則發展緩慢、滯后。而且資源型產業都屬于中間投入型產業，產業關聯的特點是后向關聯度低，前向關聯度高，乘數效應小，難以帶動下游產業及相關產業的發展，從而限制了資源型產業對地方經濟的關聯帶動作用，使得城市經濟過分依賴資源型產業，轉產難度大，造成畸形的城市經濟結構。

遼寧沈陽市一處火車站貨運碼頭，工人在卸載火車運輸來的煤炭。

工作人員在甘肅敦煌20兆瓦光伏并網發電場檢查設備運行情況。

那么，資源枯竭型城市如何走向一條科學有效的轉型之路？應該本著怎樣的原則制定轉型戰略呢？在白永秀教授看來，不同的資源類型、不同的發展狀況和各自的比較優勢決定了在資源型城市產業結構調整中，不可能有通用模式，要本著“一行一策”、“一城一策”的原則，因地制宜：

資源枯竭型城市經濟轉型試點城市——吉林省遼源市，通過大力發展“新材料、健康產業、傳統優勢產業”，走出一條發展高位對接、高層轉型的替代產業的經濟轉型新路。遼源利源鋁業噴涂生產線一角。

1、采取多元發展戰略，發展循環經濟，跳出產業衰退循環。由于資源型產業處于產業鏈的上游，利潤率很低，資源的消耗使城市的積累能力弱化，生產成本不斷提高，對資源的強烈依賴又導致在市場分工中只生產初級產品，產業結構產生不斷低級化的惡性循環。在這種情況下，以“減量化、再利用、資源化”為原則，高效循環的利用資源，同時培育新的經濟增長點，培養接續產業，變資源優勢為市場優勢、產品優勢，進而形成特色的產業鏈優勢，而且把利潤轉移到關聯行業和其他產業，積極發展高新技術、化工、食品、紡織、醫藥等其他的支柱產業。

2、實施產業結構優化戰略，確保產業政策與城市政策的統一。調整和優化產業結構，是資源枯竭型城市轉型的重要途徑和首要任務。首先根據社會經濟環境以資源型企業供給結構和非資源型企業供給結構為重點調整產業結構，同時，正確發揮城市政策對需求結構的引導作用，堅持資源條件的可行性、產銷雙方的一致性、經濟效益的擇優性，以市場化、產業化、社會化為方向，有選擇地發展一批高新技術產業，提高經濟的整體競爭力。同時鞏固第一產業農業的基礎地位，推進農業技術改造，制定適當的扶持政策，改組改造第三產業，加快發展新興的第三產業，大力發展個體私營經濟，實現經濟結構的多元化，最終實現城市的可持續發展。

3、實施集約整合戰略，探尋資源枯竭型城市發展的新途徑。現階段，資源型城市的一個顯著特征是資源型企業過多過小，地方小企業和國家大型資源企業兩者互相封閉，形成了明顯的兩元結構，造成了資源管理難，資源浪費大，經濟效益低，安全隱患多的現象。因此，政府應該鼓勵集約化經營開發，通過改組改制和改造，整合一批具有國際競爭力的大企業集團，適應經濟全球化和加入世貿組織的新形勢，在更大范圍、更寬領域和更深層次參與國際競爭，以外向型經濟牽動，加速與國際接軌。

“十二五”扶持資金超5000億元

資源枯竭型城市，目前能獲得國家哪些政策支持呢？2007年12月，國務院出臺了《關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》，提出5大任務和6大政策措施。對于國家確定的69座資源枯竭型城市，給予了轉型的扶持政策和資金。

記者據國家發改委官方網站消息，旨在從宏觀層面引導我國資源枯竭型城市轉型升級的《全國資源型城市可持續發展規劃》（下稱《規劃》），將在今年全國“兩會”結束后正式出爐。

國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究室主任劉勇，參與了資源枯竭型地區政策方面的課題研究。他認為，資源枯竭型城市為我國經濟社會發展作出了巨大的貢獻和犧牲，“在某種程度上講，國家加大對其支持力度，是在返還歷史的欠賬”。

國家對資源枯竭型城市的扶持，包括中央財政轉移支付和諸如土地整治、生態保護、棚戶區改造、替代產業培育等專項資金。中央財政將在“十二五”期間，針對全國69個資源枯竭型城市投入近1000億元，再加上省級的配套資金，這69個資源枯竭型城市在“十二五”期間，有望獲得超過5000億元的資金支持。

中央和省級下撥的財政轉移支付資金是地方可以動用的資金，這是扶持資源枯竭型城市的重要手段之一。2008年3月，湖北省大冶、黃石、潛江和鐘祥4個城市獲批為資源枯竭型城市后，共計獲得中央財政資源枯竭城市財力性轉移支付資金23.82 億元，為這些城市接續替代產業，培育6個項目，2011年發改委又下達了6.6 億元的投資。以大冶市為例，每年從中央和省里要到的財政轉移支付資金都接近其地方一般預算收入，這樣的支持力度對于當地經濟發展起到十分明顯的成效。2011年大冶市財政收入實現37.46億元，繼續居湖北省各縣市領先地位。

在如此大的資金支持力度下，此前全國確立的118個資源型城市都削尖腦袋，希望能納入國家資源枯竭型城市名單和《規劃》。但即便如此，2011年第三批資源枯竭型城市總共有70多個城市在爭取，最后只批準了25個。

探索轉型制度保障

據《規劃》內容，國家將針對全國范圍內處于成長期或成熟期的資源型城市，選擇一批可持續發展工作基礎好、示范性強、試點作用突出的資源型城市，加強宏觀指導和政策支持，先行試點有關政策措施。

“資源城市轉型是一場深刻的經濟社會變革，這需要較長期的過程。在國家扶持的基礎上，資源枯竭型城市最終還是要自救。”

因而全國各地對能否進入《規劃》范圍十分重視。2011年，內蒙古向國家發改委上報《內蒙古自治區人民政府關于商請將我區列為國家資源型地區可持續發展試點的函》，提出將內蒙古整體列入國家資源型地區可持續發展試點。

此前，山西作為煤炭大省轉型綜改試驗區獲批，讓內蒙古看到了希望。因此，內蒙古對于其要求能否在《規劃》中體現顯得十分迫切。

由于內蒙古目前煤炭開發勢頭還十分強勁，《規劃》將其全區列為國家資源型地區可持續發展試點的可能性很小，但肯定會挑選幾個市（盟）作為試點，比如錫林郭勒盟。

對于試點城市，將在哪些方面先行先試？劉勇指出，資源型城市發展的制約因素，一是發展能力不強，二是生態和環境壓力大，三是社會民生問題多。因此《規劃》中強調，要在自我發展能力上加大試點力度，包括如何培育替代產業，如何增強自我創新能力等（如，對試點資源城市在土地、稅收上有所突破）；其次要在環境修復和治理方面加大試點的力度（如何加大企業和國家的投入）；另外還要圍繞就業、棚戶區改造等涉及民生問題進行試點。

《規劃》將更加注重如何從制度上保障資源枯竭型城市可持續發展的問題。“中央財政轉移支付只是過渡的做法，并不能真正解決問題。”劉勇表示，第一，這種做法是短期的，不可持續；第二，只靠財政補貼也不能解決資源枯竭城市的所有問題；第三，所有資源型城市都要逐步納入到這個體系中來，這是一個持續、長久的區域性問題。

盡管目前來看，69個資源枯竭型城市獲得了不少國家和省級層面的資金支持，但這些支持基本停留在“一事一議”或“一事一補”上，不具有穩定性、可預見性和連續性，沒有形成規范化、制度化的運行機制，不能從根本上解決問題，也不能使經濟轉型和可持續性向縱深發展。而隨著《規劃》的制定實施，這些問題將得到有效解決。

據悉，2012年，國家還將加快《資源型城市可持續發展條例》立法，爭取列入國務院立法規劃。除財政轉移支付外，《規劃》還提出建立資源城市可持續發展準備金等制度，來支持資源型城市轉型。

“資源城市轉型是一場深刻的經濟社會變革，這需要較長期的過程。在國家扶持的基礎上，資源枯竭城市最終還是要自救。”中國科學院地理科學與資源研究所研究員沈鐳認為。