對我國增值稅“擴圍”改革的思考

趙小菲

(漳州職業技術學院，福建 漳州363000)

2011年3月全國人大通過的“十二五”規劃提出要擴大增值稅征收范圍，逐步將目前征收營業稅的行業改為征收增值稅。2011年11月16日，財政部和國家稅務總局聯合頒布了《關于印發＜營業稅改征增值稅試點方案＞的通知》和《關于在上海市開展交通運輸業和部分現代服務業營業稅改征增值稅試點的通知》。2012年1月1日，上海市率先啟動了增值稅“擴圍”改革的試點。實施增值稅“擴圍”改革是我國當前財稅改革的重點，是繼2009年增值稅轉型之后又一次重大的增值稅改革。

一、我國增值稅“擴圍”改革實施的背景

2007年底，美國次貸危機爆發。次年，危機迅速蔓延到國際金融市場，演變成全球性金融危機，并逐步影響到各國實體經濟的發展。我國經濟亦深受影響，外需不足，內需不旺，私人投資大幅萎縮，不少企業的發展舉步維艱，我國GDP增長率從2007年的14.2%下滑至2009年的9.2%。為了抵御國際金融危機，保持我國經濟穩定增長，中央政府果斷推出了一攬子經濟刺激計劃，較快扭轉了經濟增速明顯下滑的局面，實現了國民經濟總體回升向好。但時至今日，世界經濟形勢仍動蕩難平，歐美市場復蘇緩慢，經濟有二次探底的可能。根據最新公布的數據，2012年1季度我國GDP增長率為8.1%，2季度GDP增長率為7.6%，經濟下行的壓力明顯加大。

表1 2007—2011年我國GDP的絕對額和年增長率

我國政府及早地預見了這種形勢的變化，在“十二五”規劃中明確提出要調整經濟結構，提高服務業比重。服務性消費具有穩定性的特點，不易出現飽和，增長空間大，可成為我國經濟的下一個增長點。目前，服務行業屬于營業稅的征收范圍。營業稅的計稅依據是營業收入全額，并且是有多少流通環節就要征多少道稅，流通環節越多，重復征稅的問題就越突出，這成為當前制約服務業發展的主要障礙。增值稅則是對商品生產和流通中各個環節的新增價值或商品的附加值征稅，其最大優點在于可以避免重復征稅，具有稅收中性的屬性。把服務業納入增值稅的征收范圍，有利于服務業的發展和產業結構的優化升級。

二、我國增值稅“擴圍”改革試點的進展情況

上海市增值稅“擴圍”改革試點方案的主要內容包括選擇上海地區的交通運輸業和部分現代服務業(指圍繞制造業、文化產業、現代物流產業等提供技術性、知識性服務的業務活動)作為試點行業;新增設11%(適用于交通運輸業)和6%(適用于除有形動產租賃服務以外的現代服務業)兩檔低稅率;營業稅改征的增值稅，由國稅局負責征收;試點期間，營業稅改征增值稅后的收入仍歸屬試點地區。

上海市自開展增值稅“擴圍”改革試點以來，各項政策措施有機銜接，運行情況總體良好，減稅效果明顯。超過13萬戶的企業被納入試點范圍，其中有九成企業減輕了稅負，與試點企業交易的增值稅一般納稅人的稅負也因為進項稅額抵扣范圍擴大而普遍降低。試點企業中，小規模納稅人占大多數，他們的稅負下降較為明顯，原先按5%征收營業稅，改革后按3%的征收率繳納增值稅，稅負下降約40%。試點企業中一般納稅人的稅負變化則視情況而不同。交通運輸企業因為路橋費等未納入試點范圍，不能抵扣的項目比重大，繳納營業稅時稅率為3%，繳納增值稅時稅率為11%，所以稅負與原來相比有所增加。部分服務企業人工成本較高，亦因不能充分抵扣而存在稅負增加的情況。對于稅負增加的企業，上海市政府出臺了一項過渡性的財政扶持政策，確保試點企業稅負基本不增加。

增值稅“擴圍”改革試點在上海市產生了“洼地效應”。因為上海市的試點企業可以提供增值稅抵扣發票，所以無論是本地企業還是外地企業紛紛把訂單拋給了上海;還有不少外地企業直接到上海注冊并申請加入試點，在上海繳納稅收。面對資金流出和稅收流失的雙重壓力，包括北京、深圳在內的多個省市積極申請改革試點，增值稅“擴圍”改革正在加速。

三、全面開展增值稅“擴圍”改革亟待解決的問題

為了減少改革的阻力，保證改革的順利進行，上海市增值稅“擴圍”改革試點方案規避了一些棘手問題。這些問題如果不能及時得到解決，將影響增值稅“擴圍”改革的全面推進。具體來看，以下三個問題必須妥善處理:

1.中央與地方的利益分配問題

根據我國目前的分稅制體制，增值稅屬于共享稅，中央和地方的分享比例是75︰25，由國稅局負責征收。營業稅基本可歸入地方稅，是地方第一大稅種，由地稅局負責征收。2011年，全國營業稅收入為13679億元，其中劃歸地方的營業稅收入為13504.44億元，占地方全部稅收收入的32.85%，占地方本級收入25.70%。雖然房產稅和資源稅的改革也在逐步推進，但短期之內還不可能替代營業稅在地方稅收體系中的重要地位，成為地方主體稅種。當前，受到房地產調控政策的影響，房地產開發投資增速繼續回落。2012年1－6月，房地產開發企業土地購置面積17543萬平方米，同比下降19.9%。受此影響，有地方“第二財政”之稱的土地出讓金大幅下降，與房地產行業相關的稅收收入亦相應減少，地方財力普遍出現緊張的狀況。增值稅“擴圍”改革將原本屬于地方的營業稅收入變成了中央與地方共享的增值稅收入，而且還是中央占大頭，地方占小頭，這對地方財政無疑是“雪上加霜”。長此以往，地方財權與事權不匹配的矛盾會更加尖銳，進而引發其他的社會經濟問題。

關于營業稅改征增值稅后中央與地方收入分配關系如何調整，上海市試點方案是維持原來的格局，即原歸屬地方的營業稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬地方。但這樣做的結果極易產生“稅收競爭”。擴大增值稅征稅范圍之后，雖然貨物和勞務都征收增值稅，但對貨物所征收的增值稅只有25%劃歸地方政府，而對勞務所征收的增值稅基本上都劃歸地方政府，因此部分地方政府可能會出臺一些政策引導當地企業通過“轉移定價”等手段來擴大勞務部分的增值稅稅基，從而侵蝕貨物部分的增值稅稅基。如何才能在保證地方財力不減少的同時又避免“稅收競爭”，筆者認為，首先要調整中央與地方的分享比例且改革后的增值稅仍由國稅局負責征稅。若調整后的中央與地方分享比例為5:5左右，全國超過2/3的省份能維持現有的財力水平。而且從長遠看，由于降低稅負可以刺激GDP增長，隨著經濟總量增大，稅收收入亦會上升。其次要加快推進房產稅和資源稅改革，為地方財政培育新的主體稅種，盡快擺脫失去營業稅后地方稅收體系沒有主體稅種的尷尬局面。

2.關于稅率設計的問題

現行的國內增值稅基本稅率為17%，低稅率為13%，小規模納稅人的征收率則為3%，上海市試點方案又新設了11%和6%兩檔稅率。目前，上海市增值稅合計已有5個稅率檔次，這勢必影響增值稅“中性”優勢作用的發揮，并且提高了稅收征管成本。

理想的增值稅應是單一的稅率，將復雜的差別稅率結構可能會對經濟運行產生的干擾降到最低。因為具有消除重復課稅等優點，增值稅自從1954年在法國問世后便迅速在全球流行，成為大多數國家的主體稅種。從增值稅的國際實踐看，由于服務業的情況差別很大，單一稅率的實行效果并不太好，許多國家都采用差別稅率以適應不同行業的發展需要。從實現各行業稅負均衡的角度考慮，我國現階段的增值稅稅率結構亦應該采用分行業的差別稅率，但稅率檔次不易劃分過多過細。

3.關于稅收征管的問題

首先是稅務機構的人員配置問題。營業稅改征增值稅后由國稅局負責征收，國稅局工作量大增，而地稅局則會相應出現人員過剩，兩個機構的人員配置需要重新調整。隨著房產稅和資源稅改革的推進以及新稅種的開征，地稅局人員過剩的問題在未來幾年會得到解決。至于國稅局缺少的人手可先從地稅局借調，然后再逐步招募新人。

其次是小規模納稅人的管理問題。大多數的服務行業具有投入少、規模小、企業分散、會計制度不健全等特點，距離增值稅一般納稅人的標準有很大的差距。數量龐大的小規模納稅人增加了稅收征管的難度。同時，小規模納稅人采用簡易征收的方法，被排除在抵扣鏈條之外，亦使增值稅的“中性”優勢不能完全發揮出來。建議出臺一些相應的激勵措施，鼓勵小規模納稅人健全會計制度或請記賬公司等中介機構代為記賬，加入增值稅抵扣鏈條。

［1］楊默如.營業稅改征增值稅后的收入歸屬方案選擇［J］.稅務研究，2010(5):75.

［2］魏陸.擴大增值稅征收范圍改革研究［J］.經濟問題探索，2011(7):139－143.