“三公”經費公開進入“地方時間”

湯嘉琛

政府部門產生的因公出國（境）經費、公務車購置及運行費和公務招待費。

2011年是中國推進政務公開的關鍵一年，近些年一直懸而未決的“三公”經費公開問題，首次出現破冰跡象。在中央層面，先后有99個中央部門對外公布“三公”經費使用情況。在地方層面，北京、上海、陜西、廣東比照中央財政做法，組成了地方試水公開“三公”的第一方陣；持觀望態度的四川、湖南等省市則明確表示，將在2012年亮出“三公”數據。

地方政府全面公開“三公”數據，正在由承諾變為現實。截至4月中旬，已經有北京、四川、河南三地公布了最新的“三公”數據，另有11個省市宣布今年將加入公開隊伍。如果說中央部門是去年公開“三公”行動的主力，那么可以這樣說，今年“曬三公”的行動，已經開始進入“地方時間”。

京川豫“領跑”

2011年5月，國務院常務會議給中央各部委公開“三公”劃定了時間表，也給地方政府“曬三公”指明了路線圖，即地方要比照中央財政的做法公開“三公”支出。但作為推進預算公開的一項探索性改革，中央對地方政府公開“三公”的決定，更多地表現為一種原則性要求。

財政部針對這一問題召開的專題會議，也為地方政府公開“三公”預留了緩沖時間。會議提出的一個原則是，已具備公開條件的當年主動公開，尚不具備條件的要努力做好各項準備工作，從第二年起開始公開。這一頗具“彈性”的原則，讓絕大多數省份都以“尚不具備條件”為由，對公開“三公”一事持觀望態度，僅有京滬陜粵四地先行公開了“三公”數據。

觀望只是權宜之計。細究國務院和財政部的措辭可知，地方政府和中央部門一樣公開“三公”經費，基本已成定局。在神秘的“三公”數據首次揭開面紗之時，即便某一部門公開的情況與最初的期待略有差距，公眾也會給予包容。在這種微妙的輿論氛圍中，那些敢于率先站上“曬三公”跑道的省市，得到的肯定遠遠多于質疑。

作為去年首個公開“三公”數據的省級地方政府，北京市今年再次“領跑”全國。去年7月，北京市政府下屬的57個部門公開了三公預算，今年這一數據增至78個。3月15日，北京市財政局不僅單獨列示了各部門“三公”經費預算，還對增減情況進行了解釋說明。

值得關注的是，此次有48個部門在預算說明中，主動公開了人員編制情況和實際在職人員數量。根據測算，這48部門的人均“三公”經費為5100元，人均值最高的是市金融工作局（5.11萬元），人均值最低的是市地質礦產勘查開發局（700元）。這是人均“三公”經費首次“掀開蓋頭”，意味著各個部門的“三公”支出具備了橫向比較的可能。

4天后，曾做出公開“三公”承諾的四川省，以第二“領跑者”的姿態登場。截至4月中旬，四川53個省級部門，21個市州，省會成都的60個市級部門，已經全部公開了“三公”數據。除涉密部門、軍警部門以外，政府各組成部門及直屬機構等“三公”經費全部公開，使四川成為目前全國公開力度最大、范圍涵蓋最廣、解釋最詳細的省份之一。

四川率先曬透“三公”并非偶然。一方面，四川巴中市白廟鄉早在2010年3月詳細公布“三公”支出，曾以“全裸鄉政府”的美譽轟動全國；另一方面，在國家信息中心發布的2010年年度《中國信息社會發展報告》中，四川是信息公開指數單項的冠軍。

除了北京和四川，去年相對“低調”的河南，在今年“曬三公”的行動中表現也不俗。目前，除個別涉密部門和涉密內容外，河南省政府組成部門、直屬機構等41個部門均向社會公開了“三公”經費預算。在公開“三公”預算的部門中，鄭州市政府辦公廳將2012年的出國費用直接降到“零預算”，尤為引人關注。

同樣值得期待的是，河北、天津、甘肅、云南、遼寧等11個省市，已公開表態將在今年公開“三公”數據，這意味著省級“三公”公開已經上路。

公開的“新氣象”

近百個中央部門在去年公開“三公”數據后，社會各界都對公開環節存在的問題和不足發表了意見，也紛紛為“三公”公開的規范化、制度化獻計獻策。其中的一些建設性意見，能讓地方政府在公開“三公”時少走彎路。從這一點來說，地方政府在公開“三公”方面的表現，理應比中央部門做得更好。

仔細研究今年已經公開“三公”的北京和四川，確實能發現一些值得關注的“新氣象”。這些富有積極意義的探索性實踐，既為目前尚未公開“三公”的省市提供了借鑒，也將促進中央部門在今年更好地“曬三公”，進而在整體上有益于推進預算制度公開。

第一，地方政府公開的項目更加具體，更易于公眾理解。

去年，有一些公開“三公”的中央部委都遭到了社會各界的質疑，一個重要原因就是他們公開的數據過于抽象和籠統，常常只有一個“大數據”。相比之下，四川公布“三公”數據則遵循了“讓老百姓能看懂”的原則，要求各部門詳細列出每項經費的開支原因，并對經費的增減情況作出解釋。以最受關注的公車消費支出為例，四川省發改委在解釋公車費用支出時，精確到了2011年采買兩輛公車的具體金額，成都市則有55個部門公布了具體的公車保有數量。

第二，地方政府公開“三公”時統一填報口徑，更為規范化。

去年，90多個中央部委公開進度和口徑統一，引發了公眾的一些猜疑。如國稅總局所列支的21億接待費用，實際上是全國國稅系統“三公”經費的總數，而有些部門僅統計了自身的，這樣比較起來就容易造成誤讀。為避免這種情況出現，四川省在公開“三公”數據之前進行了一次模擬試填，并從中發現了一些問題。經過這樣的演習之后，省財政廳向各部門下發了統一的參考模板，這才基本實現了填報標準的“整齊和統一”。

第三，出現了人均“三公”經費這個讓人耳目一新的新指標。

全國人大代表、湖北統計局副局長葉青所言，各個部門的工作性質和職能有很大差別，簡單看“三公”經費的總量沒有可比性，但通過橫向比較人均“三公”經費，就可以看出哪個部門花得多，哪個部門花得少，甚至可以發現哪個部門可能存在腐敗行為。

除此之外，四川省德陽市將市級政府部門公開“三公”經費的情況，納入政府績效管理考核范疇，在“部門成本效益考核指標”子項中體現，也是一個值得借鑒的創舉。畢竟，公布賬本只是第一步，最終目的是規范管理。

2010年，四川省巴中市白廟鄉在全國率先上網公開財務收支明細，被網民稱為“裸賬鄉”。

“曬三公”最終走向何方

今年全國兩會結束后不久，中央再次上緊了監管“三公”消費的發條。在3月26日召開的第五次廉政工作會議上，國務院總理溫家寶強調，要提高預算編制科學化、精細化水平，大力推進預算決算公開，推進行政經費使用管理改革，各單位公務接待費用、公務車購置和運行費用、出國出境經費要詳細公開。

在此之前，國務院法制辦公室公布的《機關事務管理條例(征求意見稿)》也已經對縣級以上人民政府的三公費用納入預算管理、公開公布、考評情況等都作出了明確規定。

公開“三公”不能僅限于一個籠統的數字，而應該更加通俗化、精細化和規范化。“三公”賬本不是“天書”，而應是普通百姓都能看懂、能判斷是否合理的一份賬本。只有“三公”經費公開工作進一步細化，并逐漸拓展公開的范圍，公眾才能判斷這些數額巨大的支出是否合理。在以后的公開環節，無論是中央部門還是各地政府，都不妨效仿四川白廟鄉的做法，盡可能地將“三公”支出細化到每一輛車、每一頓飯，甚至每一個人。

要增加“曬三公”行動的制度剛性，將公開“三公”升格為一種有標準可依、有規則可循、有操作規范、有剛性約束的工作機制。一方面，要完善公開的標準，在口徑、范圍、申報格式方面開動腦筋，增強最終數據的統一性和完整性，為進一步的數據分析、比較、審計等工作創造條件；另一方面，要將公開納入政績考核體系，對拒不公開或不按規范予以公開的部門給予必要的問責。

同時，在公開“三公”的問題上，要賦予公眾更多的話語權，充分激活知情權和監督權。財政經費如何有效使用，事關每個納稅人的切身利益，這決定了“曬三公”的整個過程中，民意不能缺席。只有保障了公眾的知情權，監督才有現實基礎。在這一方面，比中央部門更早亮出“三公”數據的四川白廟鄉已經做出表率，他們選擇的就是一種參與式財政預算改革，公眾代表能在政府公開的基礎上，廣泛討論和進行監督。

必須強調的是，無論是中央部門還是地方政府，抑或將來也將納入公開范疇的基層政府部門，公開“三公”都只是手段而不是目的，是政府部門的法定義務而非恩賜，是起點而非終點。公開“三公”是為了保障公民的知情權、參與權和監督權，其最終目的是要大力壓縮“三公”經費預算，進一步削減“三公”支出，遏制奢侈浪費，降低行政運行成本，使財政能把更多的錢用在社會保障、民生改善和其他公共服務這些“刀刃上”。