從《黨政機關公文處理工作條例》的發布看黨政公文的統一

文/邵明媚

2012年4月16日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布通知，發布《黨政機關公文處理工作條例》，正式宣布黨政公文實現統一，標志著黨政公文向統一方向取得的實質性進展和成果。細觀《條例》，黨政公文從形式到內容，實現了全線統一。主要表現在以下幾個方面：

1.文種的統一。原來黨政公文分別有13和14個公文種類，其中分別有4個特有文種 （黨的公文：決議、指示、規定、條例；行政公文：命今、通告、議案、意見）、1種基本相同文種 （黨的公文：公報；行政公文：公告）、9個完全相同文種 （其他）。如今經過綜合取舍后，《條例》文種共15個，保留了原來行政公文的全部13個文種，和黨的公文中決議和公報2個文種 （決議、公報），舍棄了指示、規定、條例三個黨的公文之原有文種。

2.格式的統一。原來黨政公文最令實際使用者不便的就是公文的格式存在諸多細微的差別，即使是專職負責公文處理的老手，都難以區分二者不同。尤其是在需要經常對黨政不同部門行文的單位，格式混用迷亂現象屢見不鮮。如今這種煩惱不再。《條例》的發布，終結了黨政公文純粹意義上的外觀不同現象，使黨政公文完全統一。

3.處理流程的統一。原來黨政公文規范中，均沒有對公文處理流程做出非常明確的規定性說明，只是從章目設立中可見端倪。如今《條例》章目非常清晰地說明公文處理流程為：公文擬制、公文辦理、公文管理。而且非常清晰地說明每個流程環節都包含哪幾個流程節點，如公文擬制包含公文起草、審核、簽發等；公文辦理包括發文辦理、收文辦理、公文傳遞等。公文處理流程體系變得非常清晰明了。

4.管理外延的統一。原來黨政公文管理的界定很不清晰，外延很不一致，且與其他公文事項如公文保密、公文歸檔等存在概念上下位不明確、交叉混亂等問題，如今黨政公文對公文管理的認識取得了一致，而且對公文管理的外延做了非常清晰明確的說明，在原來公文翻印、復印、用印、專職專責等概念基礎上，公文的立卷歸檔、密級公文的處理都被納入到公文管理的概念中。公文管理的外延得到科學擴展。

5.概念的統一。原來黨政公文的概念，乍看相同，細看存在差異。差異主要在于使用的主體不同，一為黨的機關，一為行政機關。但是公文的本質屬性，如工具性、公務性、規范性等完全一致。如今就是根據公文的這些本質屬性，將黨政公文的概念加以統一，還公文的本來面目，不再因使用主體不同而進行人為分類。

6.原則的統一。黨政公文原本就在處理原則、行文原則、保密原則等方面高度一致，只是在某些具體規定和語言措辭方面存在不同。如今在原本一致的基礎上，合并同類項，增加補充項，變得更加全面更加完善。

《條例》的發布不僅宣告了黨政公文的全線統一，更體現了黨政機關公文改革實踐尊重公文本質、尊重公文生命規律的科學性。根據公文的工具性、公務性、規范性等本質屬性，而不是使用主體等特殊屬性，來定義公文，說明黨政機關公文認識視角的變化，從自身角度出發看待公文的自我本位，已經變為從公文角度看待公文的公文本位。公文就是公文，本身不帶有機關屬性，這是黨政機關公文認識的最大進步。明確公文處理流程體系，是黨政機關尊重公文生命規律的一大體現。公文從產生到消亡或歸檔，存在一定的生命規律，處于不同的生命階段：產生階段、運轉階段和終結運轉階段，即擬制階段、辦理和管理階段、消亡或靜止 （歸檔）階段。從公文生命規律角度，明確公文處理流程體系，進行起草、校核、簽發、立卷、歸檔、復印等公文處理節點的階段劃分，充分體現了公文處理的規律性，更體現了黨政機關尊重科學、尊重公文的思想進步。

《條例》的發布，僅是黨政公文統一步伐的一步，相信以后會有更大進展，其它公文也要和黨政公文統一。在實際公文處理過程中，肯定還會遇到或這或那的問題，黨政機關肯定還會出臺各種相關的補充性規定，使之更加完善。隨著電子公文的快速發展，相信黨政機關也會破除各種職能壁壘和技術壁壘，在不久的將來出臺統一的電子公文相關規范。