大福州背景下的寧德政府管理創新

鄭麗莊

（中共寧德市委黨校 福建 福安 355000）

從世界趨勢看，一般城市化的過程中，大城市和小城市的關系開始是二元結構，大城市發展和小城市沒關系，是一種割裂的發展。到了一定階段逐漸演變成大城市和小城市融合發展，實現一體化。為適應這種發展趨勢，今年3月，福州、莆田、寧德三地簽訂《構建福州大都市區、推進福莆寧同城化發展框架協議》。框架協議確定近期目標：2013年福州大都市區框架將初步形成，福莆寧同城化取得實質性進展；遠期目標：至2015年福州大都市區框架將基本形成，福莆寧同城化初步實現。作為經濟還不發達的寧德，將如何應對這種發展趨勢呢？

一、大福州背景對寧德政府管理提出新要求

協議實施后，福州、寧德、莆田將聯合打造旅游精品線路，三地人才今后將實現同城化，三市出租車將跨市聯運，同時三地實現區域醫保實時結算等。因此，寧德、莆田將通過與大福州的很多產業關聯，進行人口、物流、市流、資金流的聯系，從而實現融合發展。這就對寧德政府管理提出了新要求。

（一）對政府管理理念的要求

政府管理理念直接決定著政府管理的成效，觀念上的分毫之差，往往導致管理結果上的千里之別。受傳統政府中心主義的影響，當前某些行政活動仍習慣于以自我為軸心，將公眾個人和社會組織自主活動的空間限制在較小的范圍內，忽視了更多數社會公眾的實際需要。大福州輻射范圍內各城市功能既有競爭性，又有高度的互補性、聯動性。因此，大福州的發展要求寧德市政府從群體利益出發，按照促進集約發展、鼓勵多元投入、避免重復建設、提倡公平競爭的思路制定城市發展的總體規劃和詳細規劃，制定相關行業的發展規劃，與大福州共同制定和執行基礎設施中長期發展規劃，確定基礎設施項目的建設標準、建設時序等，使資源能得到合理的配置使用，基礎設施建設實現共享，產業結構完成戰略性調整，從而發揮大福州整體優勢，壯大綜合競爭力。

（二）對政府管理模式的要求

當社會主義市場經濟發展到一定程度，必然要求政府退出微觀經濟管理領域，把權力還給社會，由社會承擔起經濟管理和規范職能，政府只以宏觀調控的方式干預經濟。這就要求政府在堅持“有限政府”的理念下積極培育“強社會”。大福州的發展要求城市規劃與社會發展規劃有機結合起來，探討跨行政區的綜合行政和資源配置方式，探索適應大福州理念和結構的公共治理模式。各地政府應自覺弱化地方行政參與經濟的力量，改變傳統的政府對微觀經濟的過度干預；通過協商，制定各地政府共同遵守的公約、規則或法規，約束和規范不利于大福州協調發展的突出問題；打破市場壁壘，培育和構建統一、開放、規范的共同市場；構筑多元化投融資體系，規范和完善大福州中橫向融資網絡，擴大資金來源和渠道等，最終實現生產要素在行業、地區之間的自由流動和重組，促使地區產業結構在動態的生產要素流動中逐步趨于合理。

（三）對政府管理職能的要求

政府管理職能，歸結為一點其實就是如何處理政府與市場的關系。在社會主義市場經濟體制下，政府應該與市場取長補短、協調共進，實現由“管制型”向“服務型”轉變。在寧德現行的城市管理模式下，政府作為管理主體，既是城市建設、管理和維護的主導力量，也是城市公共資源和資產的所有者、控制者和使用者，既“掌舵”又“劃槳”，承擔了大量的城市管理事務。隨著大福州的發展，城市經濟結構和人口結構將出現急劇變遷，這種管理模式將暴露出更多問題。雖然政府對公共產品和服務的投入力度每年都在加大，卻仍難以滿足居民日益增長的需要，而且在公共服務領域不可避免地存在政府績效偏低、官僚主義作風等問題，滯緩了城市經濟社會發展的步伐。大福州發展要求寧德政府將事關全市的決策、執行、監督監管和市民整體權益的事務從城市公共事務中分離出來，建立統一的城市治理（公共管理、服務和監管）平臺。

（四）對政府評價體系的要求

現行的政績考核制度，特別是對地方官員政績的評價與考核過分地強調了與所管轄地區的經濟發展成就進行直接掛鉤，在這種片面政績評價標準的激勵下，地方政府本身固有的有限理性和追求壟斷租金最大化的沖動得到釋放，地方政府競爭表現出短期化、急功近利的特征，帶來資源浪費、環境污染、重復建設、資金使用效益低、經濟增長方式粗放等問題，長此以往必然導致整體利益的下降。因此，在大福州發展過程中，要實現共同利益必須促進大福州輻射范圍內的各地方政府和官員政績考核評價標準統一化。所謂政績考核評價標準統一化，是指在不違背中央總體方針的前提下，各地方政府通過合作建立統一的考核評價體系，使各地方政府間實現相互評價和考核，從而使各地方政府和官員成為共同利益體。

二、寧德政府管理創新的思路

（一）創新管理理念，建立服務型政府

只有從理念上全面創新管理，才能進一步解放思想，更好地指導具體行動上的創新。創新政府管理理念，需要政府意識到:關注民生，創建良好的公共秩序，優化社會資源的合理配置，維護公民的合法權益，確保人民群眾安居樂業——這是政府管理義不容辭的責任和義務。例如發源于蕪湖市并迅速遍布全國城鄉的行政服務中心，在減少行政審批環節、時間、費用、“門檻”等方面發揮了積極作用；一些地方政府通過創新信訪工作機制，把信訪部門從“矛盾中轉站”變為“矛盾終極站”，把政府信訪的工作重心轉移到了快速反映民意、真正解決問題上。又如2006年原創于臺州市的“警民懇談”活動，是公安部門積極從“管制”到“服務”理念的轉變，通過定期與群眾座談的方式，搭建一個與群眾零距離、面對面、全開放的溝通平臺。寧德市政府可以借鑒各地的成功經驗，創新政府管理理念，秉持以人為本、公平正義的價值原則，積極回應責任政府、服務政府、陽光政府的要求。

（二）創新管理職能，加強電子政務建設

電子政務的發展克服了地理分割與部門分割，為公共服務的實現提供了方便高效的道路。在德國，遍布全境的“公民辦公室”就是實現“定位于服務”的一個重要途徑和方式。“公民辦公室”，就是基于電子政務平臺，直接面向普通公民，為公民日常生活提供政府服務和社會管理事務的基層單位。隨著大福州的發展，寧德市政府要充分利用計算機、互聯網，提高政府社會管理的效率，大力發展電子政務，建立起政府間、政府與企業間、政府與公民間的電子政務，在互聯網上實現政府組織結構和工作流程的優化重組，超越時間和空間及部門之間的分隔限制，向社會提供優質的、全方位的、規范而透明的、滿足人民需求的管理和服務。

（三）創新管理模式，積極培育社會中介組織

在社會舞臺上，主要有三大角色：政府、營利部門（企業公司）和非營利部門。其中非營利部門包括非政府組織和非營利組織，也就是社會中介組織。營利部門主要致力于經濟的發展，社會中介組織主要致力于社會服務和管理，政府則在兩者之間，站在更高層次上，通過政策調節、制定法律和財政支持，來實施宏觀調控和宏觀管理。目前，德國、奧地利兩國分別擁有數十萬家各類社會中介組織，遍布大小城市的社區內。社會中介組織的普遍產生和蓬勃發展，使德奧兩國政府的管理模式逐步走向“小政府、大社會”的境界，政府的職能是宏觀管理，社會中介組織是具體的組織者和運作者，兩者之間是合作伙伴關系。實行這種“小政府、大社會”的管理模式，既能克服政府直接操辦社區服務具體事務的官僚弊端、低效率和服務不到位，又能通過政策的調控和獎勵，來增強社會中介組織的責任感和使命感。寧德市政府可以借鑒兩國經驗，適當放寬社會事務管理，通過積極培育和推動社會中介組織的發展，來承擔許多具體的社會服務和社會管理的工作。

（四）創新評價體系，建立績效管理評估機制

國外經驗證明，一項公共服務市場化改革措施的實施，在節省政府直接資金的同時，也對政府在談判技巧、監管能力、評估水平等方面提出了更高的要求。在大福州發展背景下，寧德市政府必須做好可行性論證、監督和評估工作，承擔相應的監管職責，對各關鍵環節和重要因素實施監控，同時注意收集公眾對公共服務質量的評價信息，建立并完善相應的公共服務質量評估指標體系。此外，要特別注意相關廉政制度的配套，強化對政府相關人員的監督和制約，降低和消除廉政風險。

三、寧德政府管理創新應注意的問題

（一）避免政府角色錯位

從現實情況看，地方政府管理最突出的問題是政府不能正確對待和處理好與企業、市場及社會自主治理的關系。政企不分、政社不分、政事不分的問題長期得不到解決，導致地方政府管理的職能和管理行為的越位、錯位、缺位現象同時存在。一方面，地方政府還沒有完全從經濟活動中超脫出來，包攬了許多本該由市場自身承擔的經濟職能，直接管了一些管不了也管不好的事情。另一方面，許多本來應該由政府履行的職責卻做得不夠。大福州背景下，寧德政府管理創新應當避免這些問題的發生。

（二）避免政府產生信用危機

作為投資軟件，信用環境是極為關鍵的要素，因為投資者首先考慮的是投資安全和風險系數。而在整個社會信用體系中，政府信用無疑居于關鍵的主導地位，因而政府失信則被認為是最大的風險，是市場經濟操作系統中最具破壞性的“病毒”。地方政府的失信不僅導致社會公眾對政府的不信任，而且會使大批的外來投資者沒有安全感，進而導致大量投資的外逃。大福州的發展，要求寧德市政府在創新管理的同時，建立良好的信用制度，避免政府產生信用危機。

（三）避免政府不規范行政

近年來，全國各地方政府因依法行政的意識不強，導致不規范行政的現象普遍存在。一是執法主體過多過濫，造成多頭執法，交叉執法，一事異罰，一事多罰；二是行政執法目的不明確，把執法作為創收手段，以罰款代替執法；三是執法行為不文明，態度粗暴；四是執法程序不規范，執法不出示證件，罰款不提供依據，不出示處罰通知書，不開收據等；五是執法人員自由裁量權過大并且標準把握不準，罰不罰，罰多少，全憑個人說了算。這些現象讓民眾怨聲載道，惡化了干群關系。大福州的發展，要求寧德市政府在創新管理的過程中，注重規范行政，避免這些問題的發生。

[1]段建新.國外城市群的發展經驗與啟示[J].經濟師，2011，（4）.

[2]邱向軍.德國和奧地利政府服務與社會管理[J].當代江西，2008，（7）.

[3]王卉.城市群的發展與地方政府管理創新探析[J].經濟論壇，2011 ，（8）.

[4]嚴浩.國外公共服務管理體制改革的理論及啟示[J].中國經貿導刊，2006，（10）.

[5]譚曉艷.轉型期我國社會管理的現狀及創新路徑選擇[J].法制與社會，2009，（8）.