試論依法行政與檔案管理

郝 國

（黑龍江省冰上訓練中心 黑龍江 哈爾濱 150000）

依法行政反映了行政管理的一般規律，是當今世界各國公認的一項行政管理原則。在我國，一般認為其基本含義有：（1）行政機關的活動必須在憲法和法律范圍內活動。第一，行政機關及其職權由憲法和法律加以設定，行政機關不得為自身設定職權；第二，任何行政法規、規章和行政活動都不得與憲法和法律相沖突；第三，沒有憲法和法律的授權，行政機關不得限制、剝奪公民的權利，不得增加公民的特定的義務，也不得為任何特定的人設定特定的權利或免除特定的義務。（2）行政機關的管理活動應當規范化。第一，行政機關行使管理國家的和社會事務的行政權能必須規范化，不得隨心所欲、反復無常；第二，行政活動不得違反行政機關自身作出的決定；第三，管理者（行政管理主體）與被管理者（行政管理相對人）的關系應以職權與責任、權利與義務的方式加以客觀化。

行政管理是對國家事務的直接具體的組織、指揮和控制的過程，任何行政管理都以有效、合理地發揮人力為目標，實現這一目標可以采用多種方式，如可以通過給予一定的刺激(如獎勵和處罰)，或者通過行政命令和強化紀律，或者通過合理地配置人力、設備、材料以及創造合理的環境等。但是上述種種方式都不可能形成有效合理行政的充分必要條件，其充分必要條件是整個行政管理體系及活動受法律調整和支配的狀態，也就是要依法行政。這是由法律的特性和功能以及行政管理的性質所決定的。

檔案管理與依法行政是緊密相聯的。對于檔案行政管理的主體來說，要做好檔案工作，建設好有中國特色的社會主義檔案事業，根本的途徑也是要依法行政，依法管理檔案事業。檔案部門依法行政的重要內涵就是要做到依法治檔，即依照《檔案法》及其實施辦法等法律法規歸檔、收集、移交、保管、保護、開放和提供利用檔案，依法開展檔案工作。評價依法行政依法治檔的直觀標準，就是看檔案行政執法部門是否嚴格依照法定權限和法定程序行使法律賦予自身的職權，即依法作為；不能越權和濫用職權，不能不履行或不認真履行法定職責，即不能不作為和亂作為。從行政法法理角度講，法律給了某個部門以行政管理權力的同時，也為其規定了相應的職責，權力與職責是一個問題的兩個方面。行政機關行使權力的過程也就是履行職責的過程，公民可以按照自己的意愿放棄某些權利，但行政機關不能以任何借口放棄法定的權力，因為放棄的結果可能是不作為、瀆職，依法治檔首先要求檔案部門自身要守法，在檔案工作實踐中，既要保證檔案行政管理部門行政管理權力的實現，又要忠實履行和勇于承擔自身的責任：所作所為應當既有利于維護國家利益，也有利于公民、法人和其他組織合法權益的實現。

分析影響檔案部門實現依法行政依法治檔的因素，主觀方面主要還是觀念和意識的問題，相對于以往習慣的靠行政命令辦事來說，有些人會覺得依法辦事束手束腳；客觀方面主要包括：一是檔案法律制度不夠完善。一些工作急需的規章制度如檔案分級管理，檔案鑒定銷毀、檔案損壞賠償等方面的規定遲遲沒有出臺，已出臺的規章制度也沒有適時加以修改調整；二是行政執法工作需要加強。行政執法隊伍的綜合素質需要進一步提升，行政執法水平和能力需要進一步提升，行政執法責任制需要進一步健全和落實。解決問題的主要途徑應當對癥下藥：

首先是觀念和意識要先行。也就是要從根本上轉變檔案工作人員特別是領導干部和行政執法人員對依法行政的觀念和認識問題。我國社會長期以來多有人治傳統而少有法治底蘊，因而當依法治國作為國策得以確立，依法行政成為行政機關主要的和重要的管理方式時，很多人的思維觀念和意識并沒有與時懼進，很多人感到不適應、不理解甚至曲解。現實生活中有人將“依法行政”簡單理解為就是迅速建立各種規定。并用這些規定加大對違法行為的懲治力度；將“法治”簡單理解為就是用法來治他人，違法行政引發群體事件的實例屢屢見諸媒介報端。殊不知，依法治國首先要依法治官，依法治權；依法行政也首先意味著行政機關要根據法定權限、依照法定程序辦事：依法治檔首先要求檔案部門自身要學法懂法守法，自身要具備現代法治觀念和意識。現代社會是法治社會，檔案工作者特別是各級領導干部和行政執法人員不學法、不懂法、不守法，就不能真正做到依法辦事，就不是一個稱職的領導干部，不是一個稱職的行政執法人員。認真學習各方面的法律法規知識，不斷提高依法辦事意識是推進依法行政依法治檔的基礎，其原因在于，自覺學法、懂法和守法才能更好履行法定職責，維護人民群眾的根本利益，因為法律代表著人民群眾的根本利益和長遠利益，只有學法、懂法、守法，才能真正將服務意識轉化為服務能力和水平，不斷提高檔案行政執法能力和水平；學法、懂法和守法能夠幫助各級領導進行科學決策，而科學決策可以正確調整人與自然、人與人、人與組織、組織與組織之間的關系，實現行政效率的最大化；也只有學法，懂法，在從事具體的檔案工作中才能夠及時做出正確決策，科學地調整和應對各種紛繁復雜的局面和面臨的挑戰。

其次是制度建設要跟上。也就是要進一步提高立法質量。完善檔案法律制度體系。有法可依是依法行政依法治檔的前提，現行檔案法律制度從數量上可以說大體上解決了“有法可依”的問題，但質量上還存著不盡如人意的地方。依法行政依法治檔所依之“法”，除了檔案法律、法規之外，還有大量行政規章和規范性文件。但立法質量不高、重復立法、遲滯立法、立法相互矛盾甚至打架等現象，在檔案立法中也有所反映。如果長期依這樣的“法”作為行政管理的依據，那么越依“法”行政，也就越偏離了法治的軌道，甚至回到人治的老路。因此，應當根據維護國家法制統一與尊嚴的原則，與時俱進地對現有檔案法律制度進行認真的梳理，該廢止的廢止，該修改的列入計劃修改，該制定的抓緊制定，使檔案法律制度體系從數量和質量上都適應依法行政依法治檔的要求。

再次是組織上要有保證。也就是要進一步加強檔案行政執法隊伍建設。嚴格行政執法是切實推進依法行政的關鍵，執法隊伍建設是依法行政依法治檔的組織保證，沒有一支高素質的檔案行政執法隊伍就不能真正實現依法行政依法治檔。同時檔案部門在開展行政執法、行政復議、行政訴訟、行政處罰、行政許可、行政指導以及受理信訪、來訪等各種行政活動中，都要自覺依法行政，并虛心接受來自社會各方面的監督。