預算法修訂要重回立法軌道

文｜宋來

外界認為《預算法》修正案更像政府部門行政條例，因存在爭議，在最近一次召開的全國人大常委會會議上，《預算法》修正案未能提交審讀。

與討論《勞動合同法》修正案輿論場上“萬人空巷”相比，剛結束不久的《預算法》修正案討論，其氣場弱多了。人們只記得捂緊自己的錢袋子，卻忘了盯緊政府的錢袋子——以為那不是自己的錢。專家激將說，乞丐都應該關心《預算法》，因為乞丐也消費，因而也在納稅。然而，非但乞丐們依然匍匐在地，高端的人們也并不知道預算法修正的主導權已悄然轉移至政府方。

政府公務員及其各級行政首長是國家的雇員，所謂民主，就是監督政府公務員及其各級行政首長多快好省地干活，監督的利器就是財政預算硬約束——不讓他們亂花錢。

國家財政預算制度與現代民主制度相伴而生于17世紀的英國。1640年革命后，英國的財政權已經受到議會的全部控制。1689年通過的《權利法案》規定，不經議會批準王室政府不得強迫任何人納稅，征稅收入和預算支出都必須經過議會批準，并在年前作出收支計劃，提請議會審批和監督。

那么，把如此重要的《預算法》修正案交由財政部主導起草，就是把雇員拿多少底薪、干多少活作為一項權利請雇員先開個價，他還會客氣嗎？在絕對買方市場的背景下，主人雇仆人干活，仆人竟獲得了合同的起草權，給自己開出了工資、福利和權力，還有干每項活的成本該如何核算。

面對繁而又繁、長而又長的賬單，人大代表大多會在投票時按下通過按鈕，全國人大常委會的預算工委僅有數十工作人員，地方上要么只有數人，有的干脆沒有預算工委，就在開會那兩天給人大代表惡補一下預算知識，也緩不濟急。或許，也是因為專業上的無力量和不自信，人大的《預算法》修正案的起草權在半推半就中讓了出去。

2001年全國人大常委會有關方面起草的《預算法》修正案，被“不了了之”，而今由財政部主導起草《預算法》修正案，就是政府獲得了如何花別人的錢的立法起草權，再反過來試圖制約立法機構。

于是，修正案開宗明義第一條，只是強調政府內部管理而不是外部制約，立法宗旨已偏。預算應掌握的原則扯上了“統籌兼顧、勤儉節約、量力而行”諸美德，回避了“公開透明”這一核心原則。

修正案還刪除了現行《預算法》第四十八條第二款“中央國庫業務由中國人民銀行經理”的規定。眾所周知，財政是政府的總會計，國庫是政府的總出納。此前，央行對違背國家規定的收支業務可以“拒絕辦理”。央行國庫局局長說，他們堵住了大量的違法違規行為。刪掉此款，會計兼了出納，結果可想而知。

在第12、13、38等條目中，修正案把“預算公開”“分稅制”“轉移支付”“國庫管理”以及“上年預算的結轉結余資金的使用”諸多重要財政權限交由國務院去規定或財政部辦理，這并不足為怪。政府和政府畢竟比政府和立法機構好說話。本應是立法機構立法，政府執行的《預算法》修訂，卻成了政府部門出價，立法機構討價還價的過程。

無怪乎，外界認為《預算法》修正案更像政府部門行政條例，人大約束政府的權力沒有加強，政府的預算權反而有所強化。全國人大及其常委會的審批和監督權被弱化。

社會上對此次《預算法》修正案草案的整體評價不高，也印證了這一點。因為存在頗多爭議，在最近一次召開的全國人大常委會會議上，《預算法》修正案未能提交審讀。這固然是立法機構在發力，但付出的時間成本巨大，因為兩屆人大修法“無果”，稅民的銀子每天都在流失。

（作者系資深媒體人）

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