新農村建設中耕地保護面臨的形勢及對策

胡雪松，李 爽

（1.遼寧博潤工程咨詢有限公司，遼寧 沈陽110025；2.沈陽農業大學 土地與環境學院，遼寧 沈陽110866）

1 引言

農業、農民、農村問題，是我國發展中要解決的根本問題，而建設社會主義新農村是解決“三農”問題的關鍵。在開展新農村建設的過程中還存在著不少困難與問題，其中耕地保護問題就非常突出。耕地是農民的生存之源、發展之本，如處理不好，則會引發社會矛盾。所以，在社會主義新農村建設過程中，保護耕地是重中之重，應協調好建設與保護兩者之間的關系，以保證農村的政治、經濟、文化各方面順利發展。

2 新農村建設中耕地保護的意義

2.1 耕地保護是國民經濟可持續發展的重要保障

土地是農民賴以生存的根本，也是農民最需要得到保障的權益。耕地是最基本的農業生產資料，國民經濟和人民生活所需要的糧、棉、油和其他工業原料等農產品大多是由耕地提供的。在整個國民經濟體系中，農業作為第一產業具有基礎性地位。而耕地資源是農業的基礎，耕地數量和質量的下降，不僅影響農業發展和農民增收，動搖農業的基礎地位，而且會影響工業、服務業等二、三產業的發展，從而影響整個國民經濟的發展。

我國人多地少，耕地后備資源十分匱乏。自改革開放以來，隨著我國經濟社會的快速發展和城鎮化、工業化進程的加快，土地資源開發利用的強度和規模迅速增大，耕地面積減少，耕地質量退化，這些都使得農業生產發展受到制約。在新農村建設的整個過程中，耕地的有限供給與需求之間的矛盾將會十分突出。只有妥善地處理好這一矛盾，保護好有限的耕地資源，才能保證糧食生產與供應的穩定和安全，保障經濟社會的可持續發展。

2.2 耕地保護是新農村建設的基礎

新農村建設是農業生產、農民生活、農村經濟、文化、教育的發展需要，新農村建設過程中需要一定的土地做保障，為此而占用土地，甚至占用一部分耕地是不可避免的，這就制約了農業生產的發展。從根本上講，保護耕地就是保護有限的基本農田，這是為了更好地保障農村和農業的發展。

新農村建設的核心是發展生產力，促進農業和農村經濟的發展。耕地作為農民最主要的衣食之源，對農民生產生活和農村發展至關重要。因此，在新農村建設過程中保護好耕地，保障農民群眾應該享有的知情權、決策權、參與權和監督權，才能保證農民生產生活的穩定和農業的可持續發展。

3 耕地保護現狀

3.1 耕地面積持續減少，人均耕地面積偏低

我國是耕地資源相對貧乏的國家，耕地資源嚴重不足，但更嚴重的問題在于，已經不足的耕地仍在不斷減少。根據國家統計局的資料，建國后到改革開放前（1949～1978年），我國耕地面積經歷了兩次大幅度的減少：第一次是在1957～1965年，累計減少823.6萬hm2；第二次發生在1965～1977年，這一時期我國耕地面積沒有出現耕地凈增長的年份，累計下降了434.7萬hm2。改革開放至今，耕地面積減少的程度隨著國家的政策出現波動變化，但耕地面積依然呈現減少趨勢，而且至今仍為得到有效遏制。

我國目前人均耕地0.092 0hm2，不足世界平均水平的40%。根據1990年底全國土地資源詳查匯總數據，在2 800多個縣級行政單位中，人均耕地低于聯合國糧農組織確定的0.053hm2警戒線的有666個，占總數的23.7%，低于0.033hm2的有463個，占總數的16.5%［1］。

近年來，耕地減少的地方大多是耕地條件較好，土壤也較肥沃的經濟富裕地區和大城市郊區。而增加的人口大多是農村人口，特別是貧困人口。隨著耕地不斷減少及人口持續增長，人均耕地資源的占有量將進一步減少，人地矛盾會進一步加劇。

3.2 耕地總體質量水平低、污染退化嚴重

長江流域及其以南地區，耕地占全國的38%，水資源卻占全國的80%以上；淮河流域及其以北地區，耕地占全國的62%，而水資源不足全國的20%。由于耕地分布的缺陷，全國有水源保證的耕地只占41.8%。這種水土資源的不平衡，不但影響耕地資源生產潛力的發揮，而且加大了土地開發治理的難度和風險。

全國耕地分布在山地、丘陵、高原地區的占65%以上，分布在平原、盆地的不足35%。現有耕地中，氮、磷、鉀營養元素含量普遍偏低，再加上鹽堿化、耕層淺薄、漬澇、干旱等原因，高產穩產田面積很少，一等耕地面積僅占耕地總面積的41.33%，二等、三等耕地面積分別占耕地總面積的34.55%和20.47%，而且不同地區差異很大［2］。

我國耕地沙化、鹽堿化的問題十分嚴重。我國沙化土地為252.2萬hm2，占耕地面積的2%，主要分布在東北、華北和西北干區。全國受沙漠化威脅的耕地達386.7萬hm2，而且沙化土地仍有繼續擴大的趨勢［3］。另外，我國現有鹽堿化土地497.4萬hm2，占耕地面積的4%，主要分布在華北、東北、西北和沿海地區，為灌排錯節、海水倒灌及強烈蒸發所致。我國每年約20萬hm2耕地因水土流失而損毀。目前水土流失面積達4 533.3萬hm2，約占耕地面積的35%，主要分布在黃土高原和西南地區。其中25%屬于嚴重水土流失［4］。

目前，有600萬hm2耕地受工業三廢污染，大量耕地受酸雨危害，由于過分追求單產，農村用地多偏施化肥，少施有機肥，使土壤肥力消耗大、積累少、有機質減少、養分降低，再加上不合理的耕作和灌溉使耕地肥力下降。

3.3 后備耕地資源不足

將土地利用現狀分類中的荒草地、沼澤地、鹽堿地和水域中的葦地與灘涂視為后備土地資源，這些土地面積大約6 189萬hm2，主要集中在西北、東北和西南地區。這6 189萬hm2后備土地資源并非都適宜開墾為耕地，如生態脆弱的西北地區的土地開發已出現生地與熟地爭水的現象，東北區的后備土地資源主要是濕地，開發必須建立排水系統，同時還受濕地保護公約的限制，西南地區的荒山荒坡開墾有水土流失的風險。根據各生態區的地形地貌、土壤類型、水文地質狀況等自然條件，坡耕地占總耕地面積比重，以及保護生態的要求，確定了各生態區后備土地資源的可墾率，計算出了各生態區的可墾后備土地資源面積，全國總共可以開墾耕地大約661.05萬hm2［2］。從區域分布來看，東北區最多，約占全國的20%，西北區和黃淮海區次之，分別占15.8%和14.4%。

我國后備耕地資源已為數不多，由于其自身質量差，開發后極易引起風蝕、沙化、水土流失和次生鹽漬化等土地退化和生態問題。因此，依靠開發后備土地資源實現耕地占補的數量平衡已經十分困難，要實現耕地占補的質量平衡更是難上加難。

4 對策與建議

4.1 完善耕地保護政策體系

4.1.1 建立耕地保護的產權機制

明確集體土地所有權主體，將農民的土地產權落到實處，土地產權應歸還于農民，即明確土地歸全體村民所有。集體土地產權主體明確后，要求國家將耕地產權尤其是耕地地的收益權和處置權歸還給明確的主體，并使之法律化。同時，要強化農民的土地財產權與國家對農村土地的調控權，明確土地產權在國家、集體和農民之間的分配關系。

4.1.2 完善土地流轉機制

允許農民根據實際情況，在規定的期限內將土地承包經營權依法采取轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉，促進土地的合理利用。土地流轉機制的完善，不僅可以促進農業規模化經營的發展，而且有利于國土部門更主動、更靈活的管理耕地。

4.1.3 建立生態環境補償機制

對生態環境產生破壞或不良影響的生產經營者應對環境污染、生態破壞進行補償。生態環境補償的手段包括支付信用基金、排污費等。生態環境補償機制的建立有利于為保護生態環境籌措資金，樹立全民生態意識，解決人的發展同環境的矛盾與對立。

4.1.4 建立耕地保護經濟激勵機制

堅持在保護中發展，以發展促保護，使經濟發展為耕地保護創造良好的環境。保護耕地對于地方政府來說，一方面減少了建設用地的供給，從而減少了地方財政收入；另一方面因建設用地的減少，引起土地價格上升，減少了地方吸引力，影響地方政府的短期經濟利益。

為了鼓勵和提高地方政府保護耕地的積極主動性，就需要建立起利益補償機制。需要注意的是，由于經濟發達地區和不發達地區耕地保護的壓力不同，中央政府進行利益補償時也應有所差別，壓力大的地區補償應高于壓力小的地區，否則容易形成負向激勵機制，適得其反。

4.2 完善耕地保護法律制度，加強對地方政府耕地保護的監督

耕地保護在法律上的反映就是耕地上的物權保護。耕地保護和物權保護在內容上不完全一致，當前應加快制定以土地為核心的物權法，強化土地權利人利益的保護，阻止來自行政機關的土地侵權行為；完善土地公法規范，將以往法律制度中行政機關不必要的土地管理權限嚴格剝離、歸位，使土地行政機關的法定權力正當化和合法化。應該加強對地方政府執行耕地保護政策的檢查監督。強化地方政府耕地保護責任，要落實省級政府耕地保護目標責任制，嚴格按照規劃確定的指標，明確各級地方政府保護耕地的目標和責任。對縣市級地方政府實行土地審批權限動態性管理，促使地方政府在耕地保護方面進入相互良勝競爭的局面。

建立和完善土地執法監察制度，強化土地管理的執法監督工作。當前迫切要解決的是建立獨立的土地監察系統，把監督檢查經常化、制度化、法制化。監督檢查房地產開發占地、村鎮建設占地、鄉鎮企業占地，特別是占用耕地。必須嚴格按照用地規劃和用地標準審批土地。對于違法行為，特別是政府違法，要嚴懲不貸。經濟手段、行政手段、法律手段綜合運用，嚴格執法。

4.3 積極推進土地開發整理，完善土地市場

土地整理是對田、水、路、林、村的綜合整治，采取一整套優化措施配置農村土地資源，合理組織土地利用，調整土地權屬。通過土地整理，采取村莊合并，消滅“空心村”，修整農田，復墾廢棄的宅基地等各種行之有效的方法，逐漸使工業向園區集中、居民向城鎮集中、耕地向規模經營集中，增加耕地面積，改善農業生產環境，促進農業增效和農民增收。

城鄉建設通過舊城改造、盤活存量土地，充分挖掘原有建設用地的潛力。通過內涵挖掘，多數地區可以做到十年以內城鎮和農村居民點占地面積不增加，可以有效緩解對耕地的壓力。完善土地市場，運用資源資產化的管理方式，促進城鎮土地的集約利用。建立了城鄉統一的土地市場，提高占用耕地的實際成本，從根本上推進城鎮土地的集約利用。通過完善土地市場，推進土地利用方式的轉變，實現土地利用由粗放型利用，轉變為集約型利用，使經濟、社會和環境效益的組合效益達到最大化。

［1］保護耕地問題專題調研組.我國耕地保護面臨的嚴峻形勢和政策性建議［J］.中國土地科學，1997（1）：71～72.

［2］張鳳榮.中國土地資源及其可持續利用［M］.北京：中國農業大學出版社，2000.

［3］楊瑞珍.我國耕地資源保護的問題及對策［J］.地理學與國土研究，1996，12（2）：39～41.

［4］蒙吉軍.我國耕地資源持續利用研究［J］.地域研究與開發，1998，17（4）：32～36.