新農(nóng)村建設(shè)中耕地保護(hù)面臨的形勢(shì)及對(duì)策

胡雪松，李 爽

（1.遼寧博潤(rùn)工程咨詢有限公司，遼寧 沈陽110025；2.沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué) 土地與環(huán)境學(xué)院，遼寧 沈陽110866）

1 引言

農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村問題，是我國發(fā)展中要解決的根本問題，而建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。在開展新農(nóng)村建設(shè)的過程中還存在著不少困難與問題，其中耕地保護(hù)問題就非常突出。耕地是農(nóng)民的生存之源、發(fā)展之本，如處理不好，則會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾。所以，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)過程中，保護(hù)耕地是重中之重，應(yīng)協(xié)調(diào)好建設(shè)與保護(hù)兩者之間的關(guān)系，以保證農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化各方面順利發(fā)展。

2 新農(nóng)村建設(shè)中耕地保護(hù)的意義

2.1 耕地保護(hù)是國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障

土地是農(nóng)民賴以生存的根本，也是農(nóng)民最需要得到保障的權(quán)益。耕地是最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，國民經(jīng)濟(jì)和人民生活所需要的糧、棉、油和其他工業(yè)原料等農(nóng)產(chǎn)品大多是由耕地提供的。在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)體系中，農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)具有基礎(chǔ)性地位。而耕地資源是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的下降，不僅影響農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，動(dòng)搖農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，而且會(huì)影響工業(yè)、服務(wù)業(yè)等二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而影響整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

我國人多地少，耕地后備資源十分匱乏。自改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，土地資源開發(fā)利用的強(qiáng)度和規(guī)模迅速增大，耕地面積減少，耕地質(zhì)量退化，這些都使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展受到制約。在新農(nóng)村建設(shè)的整個(gè)過程中，耕地的有限供給與需求之間的矛盾將會(huì)十分突出。只有妥善地處理好這一矛盾，保護(hù)好有限的耕地資源，才能保證糧食生產(chǎn)與供應(yīng)的穩(wěn)定和安全，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 耕地保護(hù)是新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)

新農(nóng)村建設(shè)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化、教育的發(fā)展需要，新農(nóng)村建設(shè)過程中需要一定的土地做保障，為此而占用土地，甚至占用一部分耕地是不可避免的，這就制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。從根本上講，保護(hù)耕地就是保護(hù)有限的基本農(nóng)田，這是為了更好地保障農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

新農(nóng)村建設(shè)的核心是發(fā)展生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。耕地作為農(nóng)民最主要的衣食之源，對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)生活和農(nóng)村發(fā)展至關(guān)重要。因此，在新農(nóng)村建設(shè)過程中保護(hù)好耕地，保障農(nóng)民群眾應(yīng)該享有的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，才能保證農(nóng)民生產(chǎn)生活的穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3 耕地保護(hù)現(xiàn)狀

3.1 耕地面積持續(xù)減少，人均耕地面積偏低

我國是耕地資源相對(duì)貧乏的國家，耕地資源嚴(yán)重不足，但更嚴(yán)重的問題在于，已經(jīng)不足的耕地仍在不斷減少。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的資料，建國后到改革開放前（1949～1978年），我國耕地面積經(jīng)歷了兩次大幅度的減少：第一次是在1957～1965年，累計(jì)減少823.6萬hm2；第二次發(fā)生在1965～1977年，這一時(shí)期我國耕地面積沒有出現(xiàn)耕地凈增長(zhǎng)的年份，累計(jì)下降了434.7萬hm2。改革開放至今，耕地面積減少的程度隨著國家的政策出現(xiàn)波動(dòng)變化，但耕地面積依然呈現(xiàn)減少趨勢(shì)，而且至今仍為得到有效遏制。

我國目前人均耕地0.092 0hm2，不足世界平均水平的40%。根據(jù)1990年底全國土地資源詳查匯總數(shù)據(jù)，在2 800多個(gè)縣級(jí)行政單位中，人均耕地低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的0.053hm2警戒線的有666個(gè)，占總數(shù)的23.7%，低于0.033hm2的有463個(gè)，占總數(shù)的16.5%［1］。

近年來，耕地減少的地方大多是耕地條件較好，土壤也較肥沃的經(jīng)濟(jì)富裕地區(qū)和大城市郊區(qū)。而增加的人口大多是農(nóng)村人口，特別是貧困人口。隨著耕地不斷減少及人口持續(xù)增長(zhǎng)，人均耕地資源的占有量將進(jìn)一步減少，人地矛盾會(huì)進(jìn)一步加劇。

3.2 耕地總體質(zhì)量水平低、污染退化嚴(yán)重

長(zhǎng)江流域及其以南地區(qū)，耕地占全國的38%，水資源卻占全國的80%以上；淮河流域及其以北地區(qū)，耕地占全國的62%，而水資源不足全國的20%。由于耕地分布的缺陷，全國有水源保證的耕地只占41.8%。這種水土資源的不平衡，不但影響耕地資源生產(chǎn)潛力的發(fā)揮，而且加大了土地開發(fā)治理的難度和風(fēng)險(xiǎn)。

全國耕地分布在山地、丘陵、高原地區(qū)的占65%以上，分布在平原、盆地的不足35%。現(xiàn)有耕地中，氮、磷、鉀營(yíng)養(yǎng)元素含量普遍偏低，再加上鹽堿化、耕層淺薄、漬澇、干旱等原因，高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田面積很少，一等耕地面積僅占耕地總面積的41.33%，二等、三等耕地面積分別占耕地總面積的34.55%和20.47%，而且不同地區(qū)差異很大［2］。

我國耕地沙化、鹽堿化的問題十分嚴(yán)重。我國沙化土地為252.2萬hm2，占耕地面積的2%，主要分布在東北、華北和西北干區(qū)。全國受沙漠化威脅的耕地達(dá)386.7萬hm2，而且沙化土地仍有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)［3］。另外，我國現(xiàn)有鹽堿化土地497.4萬hm2，占耕地面積的4%，主要分布在華北、東北、西北和沿海地區(qū)，為灌排錯(cuò)節(jié)、海水倒灌及強(qiáng)烈蒸發(fā)所致。我國每年約20萬hm2耕地因水土流失而損毀。目前水土流失面積達(dá)4 533.3萬hm2，約占耕地面積的35%，主要分布在黃土高原和西南地區(qū)。其中25%屬于嚴(yán)重水土流失［4］。

目前，有600萬hm2耕地受工業(yè)三廢污染，大量耕地受酸雨危害，由于過分追求單產(chǎn)，農(nóng)村用地多偏施化肥，少施有機(jī)肥，使土壤肥力消耗大、積累少、有機(jī)質(zhì)減少、養(yǎng)分降低，再加上不合理的耕作和灌溉使耕地肥力下降。

3.3 后備耕地資源不足

將土地利用現(xiàn)狀分類中的荒草地、沼澤地、鹽堿地和水域中的葦?shù)嘏c灘涂視為后備土地資源，這些土地面積大約6 189萬hm2，主要集中在西北、東北和西南地區(qū)。這6 189萬hm2后備土地資源并非都適宜開墾為耕地，如生態(tài)脆弱的西北地區(qū)的土地開發(fā)已出現(xiàn)生地與熟地爭(zhēng)水的現(xiàn)象，東北區(qū)的后備土地資源主要是濕地，開發(fā)必須建立排水系統(tǒng)，同時(shí)還受濕地保護(hù)公約的限制，西南地區(qū)的荒山荒坡開墾有水土流失的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)各生態(tài)區(qū)的地形地貌、土壤類型、水文地質(zhì)狀況等自然條件，坡耕地占總耕地面積比重，以及保護(hù)生態(tài)的要求，確定了各生態(tài)區(qū)后備土地資源的可墾率，計(jì)算出了各生態(tài)區(qū)的可墾后備土地資源面積，全國總共可以開墾耕地大約661.05萬hm2［2］。從區(qū)域分布來看，東北區(qū)最多，約占全國的20%，西北區(qū)和黃淮海區(qū)次之，分別占15.8%和14.4%。

我國后備耕地資源已為數(shù)不多，由于其自身質(zhì)量差，開發(fā)后極易引起風(fēng)蝕、沙化、水土流失和次生鹽漬化等土地退化和生態(tài)問題。因此，依靠開發(fā)后備土地資源實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)的數(shù)量平衡已經(jīng)十分困難，要實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)的質(zhì)量平衡更是難上加難。

4 對(duì)策與建議

4.1 完善耕地保護(hù)政策體系

4.1.1 建立耕地保護(hù)的產(chǎn)權(quán)機(jī)制

明確集體土地所有權(quán)主體，將農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)落到實(shí)處，土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸還于農(nóng)民，即明確土地歸全體村民所有。集體土地產(chǎn)權(quán)主體明確后，要求國家將耕地產(chǎn)權(quán)尤其是耕地地的收益權(quán)和處置權(quán)歸還給明確的主體，并使之法律化。同時(shí)，要強(qiáng)化農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)與國家對(duì)農(nóng)村土地的調(diào)控權(quán)，明確土地產(chǎn)權(quán)在國家、集體和農(nóng)民之間的分配關(guān)系。

4.1.2 完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

允許農(nóng)民根據(jù)實(shí)際情況，在規(guī)定的期限內(nèi)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地的合理利用。土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的完善，不僅可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，而且有利于國土部門更主動(dòng)、更靈活的管理耕地。

4.1.3 建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制

對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞或不良影響的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞進(jìn)行補(bǔ)償。生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)氖侄伟ㄖЦ缎庞没稹⑴盼圪M(fèi)等。生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的建立有利于為保護(hù)生態(tài)環(huán)境籌措資金，樹立全民生態(tài)意識(shí)，解決人的發(fā)展同環(huán)境的矛盾與對(duì)立。

4.1.4 建立耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制

堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展，以發(fā)展促保護(hù)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展為耕地保護(hù)創(chuàng)造良好的環(huán)境。保護(hù)耕地對(duì)于地方政府來說，一方面減少了建設(shè)用地的供給，從而減少了地方財(cái)政收入；另一方面因建設(shè)用地的減少，引起土地價(jià)格上升，減少了地方吸引力，影響地方政府的短期經(jīng)濟(jì)利益。

為了鼓勵(lì)和提高地方政府保護(hù)耕地的積極主動(dòng)性，就需要建立起利益補(bǔ)償機(jī)制。需要注意的是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)耕地保護(hù)的壓力不同，中央政府進(jìn)行利益補(bǔ)償時(shí)也應(yīng)有所差別，壓力大的地區(qū)補(bǔ)償應(yīng)高于壓力小的地區(qū)，否則容易形成負(fù)向激勵(lì)機(jī)制，適得其反。

4.2 完善耕地保護(hù)法律制度，加強(qiáng)對(duì)地方政府耕地保護(hù)的監(jiān)督

耕地保護(hù)在法律上的反映就是耕地上的物權(quán)保護(hù)。耕地保護(hù)和物權(quán)保護(hù)在內(nèi)容上不完全一致，當(dāng)前應(yīng)加快制定以土地為核心的物權(quán)法，強(qiáng)化土地權(quán)利人利益的保護(hù)，阻止來自行政機(jī)關(guān)的土地侵權(quán)行為；完善土地公法規(guī)范，將以往法律制度中行政機(jī)關(guān)不必要的土地管理權(quán)限嚴(yán)格剝離、歸位，使土地行政機(jī)關(guān)的法定權(quán)力正當(dāng)化和合法化。應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)地方政府執(zhí)行耕地保護(hù)政策的檢查監(jiān)督。強(qiáng)化地方政府耕地保護(hù)責(zé)任，要落實(shí)省級(jí)政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，嚴(yán)格按照規(guī)劃確定的指標(biāo)，明確各級(jí)地方政府保護(hù)耕地的目標(biāo)和責(zé)任。對(duì)縣市級(jí)地方政府實(shí)行土地審批權(quán)限動(dòng)態(tài)性管理，促使地方政府在耕地保護(hù)方面進(jìn)入相互良勝競(jìng)爭(zhēng)的局面。

建立和完善土地執(zhí)法監(jiān)察制度，強(qiáng)化土地管理的執(zhí)法監(jiān)督工作。當(dāng)前迫切要解決的是建立獨(dú)立的土地監(jiān)察系統(tǒng)，把監(jiān)督檢查經(jīng)常化、制度化、法制化。監(jiān)督檢查房地產(chǎn)開發(fā)占地、村鎮(zhèn)建設(shè)占地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地，特別是占用耕地。必須嚴(yán)格按照用地規(guī)劃和用地標(biāo)準(zhǔn)審批土地。對(duì)于違法行為，特別是政府違法，要嚴(yán)懲不貸。經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、法律手段綜合運(yùn)用，嚴(yán)格執(zhí)法。

4.3 積極推進(jìn)土地開發(fā)整理，完善土地市場(chǎng)

土地整理是對(duì)田、水、路、林、村的綜合整治，采取一整套優(yōu)化措施配置農(nóng)村土地資源，合理組織土地利用，調(diào)整土地權(quán)屬。通過土地整理，采取村莊合并，消滅“空心村”，修整農(nóng)田，復(fù)墾廢棄的宅基地等各種行之有效的方法，逐漸使工業(yè)向園區(qū)集中、居民向城鎮(zhèn)集中、耕地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，增加耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。

城鄉(xiāng)建設(shè)通過舊城改造、盤活存量土地，充分挖掘原有建設(shè)用地的潛力。通過內(nèi)涵挖掘，多數(shù)地區(qū)可以做到十年以內(nèi)城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)占地面積不增加，可以有效緩解對(duì)耕地的壓力。完善土地市場(chǎng)，運(yùn)用資源資產(chǎn)化的管理方式，促進(jìn)城鎮(zhèn)土地的集約利用。建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，提高占用耕地的實(shí)際成本，從根本上推進(jìn)城鎮(zhèn)土地的集約利用。通過完善土地市場(chǎng)，推進(jìn)土地利用方式的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)土地利用由粗放型利用，轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型利用，使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益的組合效益達(dá)到最大化。

［1］保護(hù)耕地問題專題調(diào)研組.我國耕地保護(hù)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)和政策性建議［J］.中國土地科學(xué)，1997（1）：71～72.

［2］張鳳榮.中國土地資源及其可持續(xù)利用［M］.北京：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2000.

［3］楊瑞珍.我國耕地資源保護(hù)的問題及對(duì)策［J］.地理學(xué)與國土研究，1996，12（2）：39～41.

［4］蒙吉軍.我國耕地資源持續(xù)利用研究［J］.地域研究與開發(fā)，1998，17（4）：32～36.