“11.15”上海特大火災事故的法律拷問

蘇 偉

（新疆消防總隊培訓基地 新疆 烏魯木齊 830000）

1 新聞背景

2010 年11 月15 日下午2 時15 分左右， 上海靜安區膠州路一幢28 層居民樓在外墻裝修時發生特大火災。 四個小時后，火災基本被撲滅。 火災已導致58 人死亡，另有70 人正在醫院接受治療，其中15 人傷勢嚴重。 據上海市政府16 日下午專題新聞發布會通報，目前已初步查明，此次特大火災事故，直接原因是無證電焊工違章操作，使掉落的電焊火花點燃了綠色防護網。 司法機關已對26 名事故主要責任人員采取了司法措施，28 名相關責任人員受到黨紀、政紀處分。

2 暴露出的問題

11 月17 日，國務院上海市靜安區膠州路公寓樓“11·15”特別重大火災事故調查組全體會議在上海召開。 會議指出，是一起因違法違規行為導致的特別重大責任事故。 會議強調，此次火災事故暴露5 點違法違規問題：

一是電焊工無特種作業人員資格證上崗作業，嚴重違反操作規程，且引發大火后逃離事故現場。

二是裝修工程違法層層多次分包， 導致安全責任不落實。

三是施工作業現場管理混亂，安全措施不落實，存在明顯的搶工期、搶進度、突擊施工行為。

四是事故現場違規使用大量尼龍網等易燃材料，導致大火迅速蔓延，人員傷亡和財產損失擴大。

五是有關部門安全監管不力，對停產后復工的建設項目安全管理不到位。

3 事故的法律分析

火已熄滅，逝者已逝，但上?！?1·15”火災事故留給社會的思考才剛剛開始。 作為一個法律工作者，本文試從刑法、行政法、民法和勞動法四個方面對這起事故涉及的法律問題進行分析：

1）刑法：重大責任事故罪的認定

火災事故調查組查明電焊工無特種作業人員資格證上崗作業，嚴重違反操作規程，且引發大火后逃離事故現場。 此外，隨著調查深入，總計12 人涉嫌犯罪。 從追究刑事責任的角度看，首先可能涉及重大責任事故罪。

我國《刑法》第一百三十四條規定，工廠、礦山、林場、建筑企業或者其他企業、事業單位的職工，由于不服管理、違反規章制度，或者強令工人違章冒險作業，因而發生的重大傷亡事故或者造成嚴重后果的，對直接責任人員，處3 年以下有期徒刑或者拘役情節特別惡劣的，處3 年以上7 年以下有期徒刑。

從司法實踐來看，重大責任事故罪中的“情節特別惡劣”主要是指下列幾種情況：（1）造成了特別嚴重的后果，如致多人死亡；或者致人重傷的人數特別多；或者直接經濟損失特別巨大。 （2）違章行為特別惡劣，如已因違反規章制度受到批評教育或行政處罰而不改正，再次違反規章制度，造成重大事故；或者屢次違反規章制度；或者明知沒有安全保證，甚至已發現事故苗頭，仍然不聽勸阻、一意孤行，拒不采納工人和技術人員的意見，用惡劣手段強令工人違章冒險作業等。 （3）事故發生后，行為人表現特別惡劣。 如事故發生后，不積極采取搶救措施搶救傷殘人員或防止危害后果擴大，只顧個人逃命或搶救個人財物，使危害后果蔓延擴大；或者事故發生后，為逃避罪責，破壞、偽造現場，隱瞞事實真相，嫁禍于人。 因此，本案中，涉案人員依法應該從重處罰。

此外，安全生產過程中，還需要區別重大責任事故罪與自然事故的界限。 所謂自然事故，是因不依人的意志為轉移的自然原因而造成的事故，如雷電、暴風雨造成電路故障而引起的人員傷亡或經濟損失。 如果無人違章，純屬自然事故，不構成犯罪。

最后，安全生產過程中，同樣要明確重大責任事故罪與技術事故的界限。 所謂技術事故，是指由于技術手段或者設備條件所限而無法避免的人員傷亡或經濟損失。 在生產和科學實驗中，總會因現有科技水平和設備條件的限制，不可避免地出現事故，造成一些損失，這不是犯罪問題，但是，如果憑借現有的科技和設備條件，經過主觀努力本來可以避免事故的發生，而由于疏忽大意未能避免的，則可能構成重大責任事故罪。

2）行政法：監管不到位，管理部門應該問責

本次事件中， 更多的暴露出工程建設施工過程中的通?。罕O管不到位。

首先，工程層層轉包凸顯行政管理混亂。 事故暴露出來的電焊工無資質嚴重違規操作、裝修施工安全責任和措施不落實、違規使用易燃材料等，均與工程被層層分包有關。 聯系近年來一系列安全事故暴露出來的同類問題，可以說違法分包已成為工程安全的一大禍根。

我國《建筑法》第二十八條規定：禁止承包單位將其承包的全部建筑工程轉包給他人，禁止承包單位將其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名義分別轉包給他人。 而《建設工程質量管理條例》也嚴禁在工程發包過程中肢解分包。 然而，現實中雖有法律禁令，但層層分包轉包工程行為幾乎暢通無阻， 安全生產事故屢屢給人民生命財產造成重大損失。究其根源還在于 “監管缺位”。 縱觀有關監管責任的法律條文，我們可以看出，行政監管部門的執法空間是很大的，這就為“選擇性執法”提供了土壤。

其次，特種作業持證上崗管理缺失。 本次事故調查查明，火災發生是由于無特種作業人員資格證上崗作業電焊工違法施工造成的。 特種作業是指容易發生事故，對操作者本人、他人的安全健康及設備、設施的安全可能造成重大危害的作業。 我國特種作業目錄明確將電工作業、焊接與熱切割作業、高處作業、制冷與空調作業、煤礦安全作業等10 種作業列為特種作業。 《特種作業人員安全技術培訓考核管理規定》第四條規定特種作業人員應當符合下列條件：

（一）年滿18 周歲，且不超過國家法定退休年齡

危險化學品特種作業人員除符合前款第（一）項、第（二）項、第（四）項和第（五）項規定的條件外，應當具備高中或者相當于高中及以上文化程度

（二）經社區或者縣級以上醫療機構體檢健康合格，并無妨礙從事相應特種作業的器質性心臟病、癲癇病、美尼爾氏癥、眩暈癥、癔病、震顫麻痹癥、精神病、癡呆癥以及其他疾病和生理缺陷

（三）具有初中及以上文化程度

（四）具備必要的安全技術知識與技能

（五）相應特種作業規定的其他條件

《特種作業人員安全技術培訓考核管理規定》 第五條明確規定了“特種作業人員必須經專門的安全技術培訓并考核合格，取得《中華人民共和國特種作業操作證》后，方可上崗作業。 此外，《特種作業人員安全技術培訓考核管理規定》對特種作業人員的培訓、考核發證、復審都做了詳細規定。 于此同時，第三十條列明的發證機關應當撤銷特種作業操作證的情形中就有“對發生生產安全事故負有責任的”。 第四十條規定“生產經營單位使用未取得特種作業操作證的特種作業人員上崗作業的，責令限期改正；逾期未改正的，責令停產停業整頓，可以并處2 萬元以下的罰款。 ”

然而不幸的是，事故發生之前，無論是施工單位，還是監管單位對無證上崗作業人員都沒有采取必要的管理措施。

再次，使用易燃材料仍缺乏規范。 國務院上海“11·15”特別重大火災事故調查組組長、 國家安監總局局長駱琳說，事故暴露出五個問題，其中事故現場違規使用大量聚氨酯泡沫等易燃材料，是導致大火迅速蔓延的重要原因。 公安部消防局副局長朱力平在接受新華社采訪時指出，大樓外立面上大量聚氨酯泡沫保溫材料， 燃燒速度快產生劇毒氰化氫氣體，是導致多人死亡的主要原因。 他建議，盡快禁止上述材料使用，選出耐火替代品。

實際上，美英等國早已經禁止易燃保溫材料，而高層建筑防火在各國都備受重視。 而我國有關部門也早已經意識到聚氨酯等材料的弊端。 2007 年以后，九成高層火災在施工時發生，多與保溫材料有關。 央視新址大樓火災，濟南奧體中心體育館兩次失火，哈爾濱“經緯360 度”雙子星大廈火災。 今年的火災中，與外墻保溫材料有關的也不在少數。 9 月9 日，長春住宅樓電焊引燃外墻材料；9 月15 日， 烏魯木齊市一在建機關住宅樓保溫材料引燃大火；9 月22 日， 烏魯木齊市一在建高層住宅樓外墻保溫層著火……然而，面對血淋淋的教訓，因為價格存在優勢和耐火材料的高層本，我國仍未禁止使用聚氨酯等易燃材料。 2006 年發布的《建筑材料燃燒性能分級方法等級標準8624—2006》， 雖然提高了外墻保溫材料的阻燃性指標，但是僅指出，上述材料使用時存在安全隱患，需要防護措施。 但人民的生命財產不應該被漠視，我們建議有關行政管理部門盡早完善相關標準和監管措施，同時加大有關耐火建材的研發和推廣。

最后，高層消防和救援管理亟待提升。 本次事故和其他類似事故都暴露出消防設施管理、配備不到位，消防通道常被侵占等問題。 而在消防救援過程中，很多消防設備根本無法滿足現實的需要，上海市乃至國內大部分的高壓水槍和消防云梯，高度是極其有限的，只能覆蓋到四五十米的高度，只有北京等極少數的城市裝配有極小數量的高度可達七八十米的高壓水槍和消防云梯。 因而，對于大部分地方的人來說，一旦高樓發生大火，居于上端的人們只有聽天由命。 至于滅火用的直升機，面對高層建筑往往也無計可施。 同時，物業管理人員、高層建筑使用人員的防火意識、能力不高，應急知識缺乏等問題也很普遍。 鑒于高層建筑火災的巨大危害，一些國家和地區在城市規劃中有意控制樓房高度和樓群密度，在高層建設中重視布設疏散路線，并設立專門的避難層，配備消防滑梯、自垂救生索、安全繩等救生器材，同時加強對居民的緊急避險逃生能力培訓，并經常進行演練，提升人們的消防安全意識和自救能力。 因此，我國高層建筑的布局、消防設計、設備管理和救援技術等都亟待加強，而有關立法和行政部門對此顯然難辭其咎。

3）民法：賠償能力的局限與保險制度的普及

據媒體估計， 本次火災單就房產損失就達5 億人民幣，間接損失無可估量。 《安全生產法》第九十五條規定：生產經營單位發生生產安全事故造成人員傷亡、 他人財產損失的，應當依法承擔賠償責任； 拒不承擔或者其負責人逃匿的，由人民法院依法強制執行。 生產安全事故的責任人未依法承擔賠償責任，經人民法院依法采取執行措施后，仍不能對受害人給予足額賠償的，應當繼續履行賠償義務；受害人發現責任人有其他財產的，可以隨時請求人民法院執行。

賠償責任是明確的，但是一個無情的現實是：他們能負擔得起這些責任嗎？ 答案顯然是蒼白而無力的。 如果賠償不起，這些受災的居民怎么辦？ 我們在媒體的報道中似乎可以看到另外一種答案：保險。 但是，目前，上海市民可以得到來自幾個層面的保險體系保障：由上海市政府購買的社區綜合保險，這一險種目前在全市覆蓋率基本達到100%，但有限的保額或許僅夠完成災后救助；由單位和個人購買的家庭財產保險， 投保率不足10%， 多數家庭沒有財產保險。 據報道，“11·15”特大火災的保險理賠已緊張展開，統計各大保險公司的理賠金額，目前已知的可能賠償金額不超過1000 萬元。按此推算，大部分居民仍無法獲得應有的賠償。 當然，也有市民踴躍捐款，但這仍是杯水車薪。 接下來，唯一能夠解決問題的是政府，但政府的災難救助也同樣無法讓居民恢復到火災前的生活水平。 綜上可見，我國在應對重特大事故災害中仍缺乏健全的社會保障體系。 我們建議，國家可以借鑒殘疾人就業保障金、建筑施工單位員工的綜合保險制度，考慮強制施工建設單位建立重特大災害事故賠償基金或強制保險，在責任主體對巨大損失無力賠償的情況下，由基金或保險金先行支付費用，使那些活下來的人們盡早開始新的生活。 當然，作為一種市場調控和補充手段， 可以大力推廣商業保險，以應對各種災害。

4）勞動法：工傷保險制度也需要完善

如果從勞動法的角度，那些無證上崗或違章操作施工的人員，如果自身發生傷害事故后，大部分情形下卻仍可以認定為工傷并可以享受到工傷保險待遇。 這似乎助長了有關責任人的僥幸心理。

根據《工傷保險條例》第十四條、第十五條規定了工傷和視同工傷的情形中規定職工在工作時間和工作場所內，因工作原因受到事故傷害，應當認定為工傷。 因為工傷認定中堅持“無過錯責任原則”，因此無證上崗或違章操作施工的人員一般情況下都可以認定為工傷。 案發時，《工傷保險條例》第十六條還規定，“職工有下列情形之一的，不得認定為工傷或者視同工傷：（一） 因犯罪或者違反治安管理傷亡的；（二）醉酒導致傷亡的；（三）自殘或者自殺的。 ”但這些排除工傷的情形是非常狹窄的。 在相關事故中，如果施工人員的無證上崗和違章施工行為并沒有造成嚴重后果并被追究重大責任事故罪或有其他犯罪， 一般情況下仍可以認定為工傷，反之如果這些人員被認定為“犯罪”才可以排除工傷。上述工傷認定制度是存在一定缺陷的， 安全生產責任應該由相關各方共同承擔，包括勞動者。 在《工傷保險條例》出臺之前，我國明確規定“蓄意違章”情況下是不能夠認定為工傷的。 而《工傷保險條例》出臺后，這一條“蓄意違章”情形被刪除了。這不得不說是一種制度上的倒退。2010 年12 月20日，中華人民共和國國務院令第586 號對《工傷保險條例》進行了修改。 但很遺憾的是，第十六條第一項修改為“故意犯罪的”，換言之現在只有故意犯罪才能排除工傷，修改后的條例進一步放寬員工在安全生產中的責任。 過失犯罪仍可定為工傷。

實踐中發生的大大小小事故，并不都是向這次特大火災事故那樣相關責任人會被追究刑事責任，但“千里之堤毀于蟻穴”，國家應從制度上防范于未然，我們建議重新規定“蓄意違章”不屬于工傷，以從制度上杜絕員工的僥幸心理和道德風險。