中國行政發展需要公共精神的推動——對官僚制的人性化改良

于佳寧

（浙江財經學院 浙江 杭州 310018）

從官僚制被確立為傳統公共行政的標準范式，到新公共管理在理論和實踐上試圖對其摒棄和超越的努力，再到如今為實現人類福祉的公共服務價值觀的倡樹，行政發展研究從未離開過對官僚制的反思和探究。在公民社會崛起的今天，傳統官僚制已難以保持它在工業社會時期那般蓬勃的生命力，唯有向其輸入公共精神，適當進行價值改造，才能順應行政發展的趨勢，成為增進人類福祉的正向過程。

1 官僚制與中國行政發展

官僚制作為一種組織形式和體制，早已存在，但對其進行的系統分析卻起始于德國社會學家馬克斯﹒韋伯。在韋伯看來官僚制具有準確性、穩定性、嚴格的紀律性和可靠性等優點，在純粹技術層面上，官僚制具有優于其他任何組織形式的優越性，是對工業社會中大型而復雜的組織進行管理的最有效手段，所以，成了現代公共行政的組織基礎。

我國是發展中國家，雖然所處的現代化階段與工業化國家所處的現代化階段在發展程度上不同，政府與社會的基本格局不同，但與西方各國在公共行政管理改革中面臨的一些問題和背景卻是相似的:（1）經濟全球化導致東西方各國對本國經濟在全球范圍內競爭能力的重視。（2）信息技術使得民眾與政府之間的距離縮小，公眾對建立靈活、高效、透明的政府的要求被提上議程。（3）過分強調工具理性已經不能適應行政發展的需要。（4）私營部門長期處于競爭環境中，他們不斷創新管理方法。面對日益變化的世界，管制型政府已顯得越來越力不從心，企業家政府最終也令西方民眾抓狂不已，隨著對“法治型政府”、“學習型政府”、“服務型政府”的呼聲越來越高，旨在克服官僚制弊端的政府模式正呼之欲出。

2 價值重構

行政發展包含了太多的內容、困境與理想，因此，對其下一個明確的定義是相當困難的。但是，我們能夠深刻感知當前行政發展作為一個朝向更高目標的正向制度變遷過程，具有的明確價值訴求和目標導向性——發展，本身是源于人類對理想生活的追求，其價值在于社會物質財富的增加和對人類福祉的改善。

當前，世界各國普遍遇到發展困境，以行政改革為主要手段的行政發展成為各國清除經濟社會的發展障礙、走出發展困境的重要手段和途徑。我們應當清醒地認識到，我國的行政管理體制改革還存在諸多不足，核心是把政府機構改革放在首位并持續推進，使政府工作不斷適應經濟社會發展的客觀需要[1]。因此，作為后發國家的中國，行政發展戰略仍然離不開對官僚制的反思，科學客觀地認識官僚制及其官僚制的局限性，對我國的行政改革和行政發展具有十分重要的現實意義。

2.1 重新認識官僚制

官僚制作為政府管理的組織形式和運行機制，有著悠久的歷史，隨著現代國家的成長，社會組織規模擴大、社會公共事務日益增多和復雜化，大規模的行政管理壓力推動組織的官僚化趨勢加速發展，直至“在當今社會，科層制已成為主導性的組織制度”[2]。其原因正如韋伯所分析的那樣:官僚制比建立在血族關系和個人忠誠基礎上的其他組織形式能夠更有效率地協調大量個體的多樣性活動。隨著理性、大眾民主和復雜的勞動分工的成長，組織的官僚化日益占據統治地位是不可避免的趨勢[3]。

官僚制在純技術上的優越性使其滿足了現代國家 （政府）對社會公共事務管理的要求，成為政府的基本組織形式，也符合了現代社會的理性精神。但是，僅僅憑借“技術理性”并不足以令傳統官僚制流芳百世，因為“官僚制在工具上的合理性與其價值上的非理性基本上是一種正相關關系，即工具理性程度越高，其價值理性就越低”[4]。在倡導的人文關懷的當今世界，唯有對其進行價值改造，方能為實現人的全面發展增進福利。

2.2 輸入公共精神

官僚制對工具理性原則的推崇主要體現在它只注重組織系統活動的效能和技術可能性，最突出的表現莫過于對“制度”“章程”的遵循。在中國，也曾經由于對理性官僚制的盲目崇拜而導致的“重規則，輕人權”的案例時常發生，尤其是隨著城市化的發展，房屋拆遷、土地征用的社會矛盾越來越突出，只因拆遷人員手中持有2001年6月生效的《城市房屋管理拆遷條例》，暴力拆遷有了法律的保護，便可以所向披靡。從形式上講，當事人認為是有據可依，按條例辦事，與韋伯官僚制中的形式合理性如出一轍，但是在追求形式合理性的過程中摒棄了正義、人權等價值理性，釀成悲劇，發人深省，因而，在追求形式合理性之前，應對良善動機進行回歸，始終秉持良善的價值取向。

公共精神孕育于現代市場經濟和公民社會之中，位于最深的基本道德和政治價值層面，以全體公民和社會整體的生存和發展為依歸的一種價值取向，包含著對民主、平等、自由、秩序、公共利益和負責任等一系列最基本的價值目標的認肯與追求。在公民社會崛起的今天，公民對自身權益的維護意識已日益清醒，并且與行政主體共同成為中國行政發展的主體，因而公共精神的培育和普及十分必要。

3 用公共精神改良官僚制

行政發展目標有其社會價值和政治意義，即實現政府與社會的和諧，最終推動社會的全面發展與進步，改善人類的福祉。中國行政改革與行政發展的目標也在于此。但是如今許多“非理性”因素在中國官僚體制中仍發揮著非常重要乃至決定性的作用，比如，關系網現象、權威主義等等。當然，這些問題的產生有著非常復雜的原因，剖析當代中國行政的發展階段及具所處的生態環境，我們發現，中國的行政發展面臨著官僚制不足的困境，現代理性精神缺乏、經驗行政大行其道，黨政二元行政負面影響較大，可以說，現時的中國行政體制正處于官僚制不足的階段。因此，努力建構與現代文明相適應的官僚制，應當成為中國行政發展在相當一段時期內的主題。

3.1 客觀認識官僚制的理性精神

理性官僚制是工業化的產物，是適應工業社會的需要而產生的，在工業社會中它又反過來發揮著主導且不可或缺的積極作用。它為失業者和老年人提供了保障，它保證了社會的穩定，這在經濟大蕭條以后是至關重要的；它提供了基本的公平感和平等感；它提供了工作[5]。可以說，建立官僚制是工業社會對社會政治經濟體制的必然要求。當今中國正處在以發展工業經濟為特征的多層面現代化進程中，這必然帶來社會經濟、政治、文化領域的深刻變革，引發系列矛盾和沖突。尤其是歷經三十年的改革開放，政治上的巨大變化和市場機制使傳統政府組織內部的種種積詬暴露無遺，似乎為摒棄官僚制帶來了良機。而事實上，這恰恰是官僚制不足的后果。中國的行政體制改革，應該立足于中國自身的環境和現實。歷史發展的實踐表明，現代官僚制是適應工業社會的最有效率、最為理性的行政模式。

3.2 呼喚價值理性的回歸

高新技術的發展加深了社會的復雜程度，“只有處在金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息而做出熟悉情況的決定”[6]的時代一去不返，社會環境發生了很大變化，公民渴望的是一種開放、包容的行政組織。正是在這樣一個價值多元化的時代，我國的行政發展需要走出一條中國特色的歷程，而不是僅限于韋伯官僚制對形式理性的單純追求，這個中國特色，就是結合中國國情，賦予行政改革以公共精神的價值色彩。

中國行政發展的價值很大程度上在于促進民主社會所擁有的基本價值:自由、秩序、正義、公民利益和公共利益等。公共精神及其所蘊涵的這些基本價值是公共行政的理念支點，發揚和弘揚公共精神是政府得以維系的前提條件。否則，政府就可能墮落為追求私人利益的手段，陷入行政管理實踐的誤區。

3.3 加強現代行政文化建設

加強現代行政文化建設，首要的是堅持中國特色社會主義核心價值體系，發揚傳統民本行政文化的優良傳統，進一步加強法制和民主精神的培育，形成中國特色的社會主義行政倫理規范。還需挖掘傳統文化中的德性倫理文化資源，形成中國特色的“公共倫理”觀念以及現代中國人的現代“公共人格”意識和“公共責任”意識，加強全民族的現代“公民意識”教育，不斷提升整個社會的“公共理性”水平和法治化程度。

3.4 提升整個社會的公民意識

現代公民意識主要有兩方面內涵:一方面，公民意識的核心是主體意識——道德主體意識和法律關系的主體意識。道德規范、法律規范的主要承擔者都是公民，道德的實施、法律的適用都需要公民意識的高揚；另一方面，“公民意識”是德法兼治的平臺。現代社會是一個“公德主導”的時代。“公德”不同于“私德”，一是由于它是“社會人”所應當具有的道德，其基本要求不只是出于仁愛之心，而主要是出于對他人合法利益和人格的尊重，并突出表現為對規范的尊重和對調節社會不同利益主體間利益關系的“公共規則”的尊重；二是由于它所依據的是普遍主義的原則，要求每一個社會公民都必須無例外的遵循公共生活的規則，履行與自己的權利相對應的義務。這是現代社會實現人類福祉最大化的保證，與中國行政發展的終極目標相一致。

［1］祝小寧，等.公共管理的現狀:問題、挑戰及對策:2009公共管理國際會議綜述[J].中國行政管理，2009（12）.

［2］[美]彼得·布勞，馬歇爾·梅耶.現代社會中的科層制[M].上海:學林出版社，2001.

［3］Martin King Whyte.Bureaucracy and Modernization in China:The Maoist Critique[J].American Sociological Review,1973,38（2）.

［4］王威海.韋伯:擺脫現代社會的兩難困境[M].遼寧出版社，1999:24.

［5］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府[M].上海譯文出版社，1996:13，15.

［6］[美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府:企業家精神如何改革著公共部門[M].周敦仁，譯.上海:上海譯文出版社，2006:16.