論基層黨組織制度文化建設

郭增榮

（中共寧德市委黨校 科研處，福建 寧德 355000）

論基層黨組織制度文化建設

郭增榮

（中共寧德市委黨校 科研處，福建 寧德 355000）

本文從文化構建的角度對基層黨組織制度文化建設進行探索研究，通過分析基層黨組織制度文化建設的重要性，特別是存在的問題，如制度建設和文化建設存在“兩張皮”的現象、貫徹制度的意識不強、制度內容設定不夠科學、制度執行缺乏可操作性以及制度被人為扭曲等，提出了加強基層黨組織制度文化建設的路徑，即以馬克思主義為指導，堅持依法依規、可持續性、具體問題具體分析、創新性的基本原則，以人為本，培育強烈的貫徹制度文化的意識，厘清基層黨組織制度建設不完善之處，著力于提高制度建設的科學性、可操作性與開創性，以文化發展促制度的建設完善，使得制度建設形成文化慣性，最終實現二者水乳交融，良性循環。

基層黨組織；制度文化；重要性；問題；路徑

轉型期，國人漸漸熱衷于討論基層黨組織如何能更好地貫徹落實黨的路線方針政策，如何對基層出現的矛盾問題進行危機管理。事實上，同樣值得思考的是：如何建立起一種基層黨組織制度文化，使基層黨組織能夠充分自治，能夠在遇到危機時繼續自由自我、自發自為地發展完善，能夠讓基層黨組織沿著科學化的軌道有序運行。可以說，基層黨組織制度文化建設是新時期黨建工作中出現的一個新課題，它傳承了中國共產黨建黨多年來積淀的優秀文化傳統，它借鑒了當今時代社會文化迅猛發展可提供的文化資源和精神資源。針對目前基層黨組織制度建設中遇到的新情況、新問題，汲取現代管理科學的新經驗、新理念，從文化建設的角度探討基層黨組織制度建設的新特點，從而進一步推進基層黨建工作的創新與有序發展。

一、基層黨組織制度文化建設的重要性

美國哈佛大學教授迪爾和肯尼迪曾經指出：“每個組織都有一種文化，不管組織的力量是強還是弱，文化在整個組織中都有深刻的影響，它實際上影響著組織的每一件事。”①正因為文化的深刻影響力，所以，加強基層黨組織制度文化建設有著重要的意義。

1、加強基層黨組織制度文化建設，有利于保證黨的路線方針政策的貫徹執行。黨的正確路線是黨的事業成功的根本保證。實踐證明，要使黨的正確路線得到迅速貫徹執行，關鍵在于建立和健全一整套便利、管用、有約束力的制度，這些制度滲透著黨章的理念，具有豐富情感色彩的文化氛圍。它可以通過暗示、輿論、從眾等特殊機制，對黨員產生潛在的心理壓力和動力。使大家自覺地感受這樣的影響，形成規范的行為，最終達到保持黨的肌體健康，促進黨的路線貫徹執行的目的。

2、加強基層黨組織制度文化建設，有利于黨的決策的民主化、科學化。黨的基層組織及其領導人在實行民主集中制的活動中起著決定性作用。他們民主意識的增強，民主習慣的形成，是決策的民主化、科學化的關鍵。為了保證領導者和領導機關決策的正確性，避免和減少失誤，必須加強制度文化的建設，堅持民主集中制的組織制度，保證黨的集體領導，保證黨員平等地參與管理黨內事務的權利，實現決策的民主化和科學化。

3、加強基層黨組織制度文化建設，有利于發揮各級黨組織和黨員的積極性、創造性。建設中國特色社會主義，就要調動全黨和全體人民的積極性。沒有民主就沒有積極性。要充分發揮基層組織和每個黨員的積極性和創造性，最主要的是要使他們真正有民主權利。而民主沒有制度保證，就是一句空話。因此，必須加強基層黨組織制度文化建設，切實保障黨員的民主權利，疏通黨內民主渠道，健全黨內民主生活制度，才能使黨員對黨內事務有更多的了解和參與。例如，在構建社會主義和諧社會的探索與實踐中，上海市浦東新區塘橋街道黨工委提出了“文化立社區，溫馨在塘橋”的工作理念，并將這種理念灌輸到工作中，通過“黨建與文化融合、黨員與群眾融合、管理與服務融合”機制的運行，建立了社區黨代表常任制度，專門設立社區黨代表常任理事會辦公室，接待黨員來訪、組織群眾活動、收集黨建信息和交流工作狀況，使得黨組織和黨員群眾之間的日常交流更加順暢，黨的基層黨組織先進性得到體現，有效地推動了社區工作的開展。

二、當前基層黨組織制度文化建設存在的問題

制度建設是基層黨組織制度文化的骨架部分，是實現組織目標的有力措施和手段。要評價基層黨組織制度文化建設，如果不探討制度建設，只能是一種空洞的、不真實的主觀臆想。當前，黨的基層組織制度建設總體上同新形勢下加強黨的建設的需要是相適應的。但是，制度文化建設中仍然存在著諸多不適應新形勢新任務新要求、不符合黨的建設總體目標的突出問題，主要表現為：

1、制度和文化“兩張皮”。調研情況表明，目前在很多基層黨組織制度和文化建設存在兩張皮的現象，制度是制度，文化是文化。基層黨組織的制度并沒有跟組織的核心價值觀關聯起來，具體的制度條文也未能很好地體現該組織的核心文化理念。長此以往，基層黨組織的制度也必將失去效力。

2、貫徹制度的意識不夠強。例如，有的基層黨組織貫徹民主集中制不力，對中央決策部署執行不認真，對黨員民主權利的保障落實不到位，組織結構軟弱渙散，黨員缺乏先進性意識，有的單位和部門是“事事無規則、管理無章法、人人無責任、查處無依據”。……而最為重要的就是制度文化建設意識淡薄，在制度管理方面還沒形成好的環境和氛圍。

3、制度的內容設定不夠科學。沒有對現有制度進行與時俱進地梳理，致使其不夠完善。如黨的基層組織模式設置和流動黨員管理方式，在市場經濟深入發展條件下出現“不適應”的癥狀，導致“制度脫節”；某些制度設定缺乏預見性，管不了幾天就落后于形勢，導致“制度短板”。

4、某些制度缺乏可操作性。主要是指制度法規不夠詳盡細致、切實可行，不便于把握和操作，存在流程不明確，程序不清晰，約束力差等問題。

5、好的制度在貫徹中被人為扭曲。主要是指在具體執行中，號召多，實踐少；人治多，民主少；重制定，輕執行。如學習制度、干部選拔任用制度、監督制度、反腐倡廉制度等，在有些地方得不到很好的貫徹執行，導致“制度空轉”，而制度的虛設，恰恰影響了整個制度體系的權威性和公信力。

為了克服制度建設存在的缺陷，在制度的實施和制定中，基層黨組織領導者要思考制度的內隱規范以及背后的價值文化，從廣闊的時代文化的大背景下去思考如何使制度衍生成一種文化，成為組織成員行為的一種內在約束，從而以制度文化建設的新成效促進基層黨組織建設科學化水平的新提高。

三、加強基層黨組織制度文化建設的路徑

1、指導思想。基層黨組織制度文化建設，應體現黨的十七大報告中明確指出的，“以健全民主集中制為重點，加強制度建設”，②黨的十七屆四中全會提出的“建立健全以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系”③的精神，和胡錦濤同志在2011年紀念中國共產黨成立九十周年的講話中指出的：“推進黨的制度建設，要堅持以民主集中制為核心，構建內容協調、程序嚴密、配套完備、有效管用的制度體系”④的要求；根據中國的國情和各單位各部門的特點，創造出自己的特色。

2、基本原則。必須堅持弘揚主旋律，提倡高品位、保持高格調；以科學的理念、態度和程序，體現人本管理思想，從全局的高度抓好基層黨組織制度文化體系建設，確保基層黨組織制度文化建設堅持“四項原則”。一是依法依規的原則。即基層黨組織的制度要依法制定，以國家的法律法規和黨法黨規為準則，與《黨章》相吻合。二是可持續性的原則。制度的設定不僅要吸收黨內生活好的經驗做法，而且要固定下來，不能因為領導者的更迭而廢止。三是具體問題具體分析的原則。在堅持根本制度和基本原則的前提下，要堅持分類指導，因地制宜，要根據機關、農村、企業、社區黨組織的不同特點，制定針對性強的具體制度。四是創新性原則。要不斷適應新形勢、新任務、新要求，堅持與時俱進，適應時代的發展。制度一經實施，就要嚴格遵守、執行，狠抓落實。對落實不力、違反制度的行為要嚴肅處理，建設符合時代發展要求，符合黨的基層建設規律和實際工作的文化風格制度。

3、基層黨組織制度文化建設的主要內容。一是優化基層黨組織工作制度。在完善《基層黨委職責范圍和工作制度》、《黨總支職責范圍和工作制度》、《發展黨員工作程序》、《發展黨員公示辦法》、《黨支部建設目標管理實施方案》的同時，健全基層黨組織管理制度、基層黨建工作目標責任制、基層黨建工作檢查制度，健全各類工作措施機制，走科學規范的基層黨組織管理制度之路。例如，以日用陶瓷起家的福建冠福現代家用公司創辦伊始，黨員8人，黨組織生活“空白”，黨組織制度“流于形式”。如今，冠福企業黨支部升格成了黨委，80%的企業中層以上管理人員均是黨員，每周的黨員生活會定期舉辦，涉及企業重大事件也引用黨的民主決策制度，基層職工的入黨積極性也極大提高，企業生產活力旺盛，企業也一躍成為年產值超6億元的上市公司。冠福創始人林福椿說，企業成功的秘訣是：“黨組織的工作制度健全，黨組織的制度文化完善，企業發展就強！”二是優化黨員教育管理制度。黨員教育制度包括：黨委中心組理論學習制度；“三會一課”制度；黨員政治生日制度；黨員干部輪訓制度；專題培訓制度；業務技能培訓制度；遠程教育制度；農村黨員冬訓制度；黨員學習考試考核制度。黨員管理制度包括：在職黨員目標管理制度；黨員責任落實制度；無職黨員設崗定職管理制度；流動黨員管理制度；離退休、老弱病殘黨員管理制度；黨日活動制度；黨籍管理制度、黨費交納制度等。例如，非公企業中流動黨員管理制度建設一直是基層黨建的“薄弱地帶”，福建省近幾年加強了這方面的工作。通過選派6455名黨建工作指導員，指導了1.5萬多家規模以下非公企業黨建工作。今年，福建省委繼續選派1.1萬名黨建工作指導員到沒有黨員的企業開展工作，并把它形成一種基本的管理制度，完善了非公企業黨組織書記管理制度。三是建立健全聯系、組織和服務群眾的制度。包括經常下基層調研的制度、黨員領導干部“民情日記”制度、選派黨員干部下基層培養鍛煉制度、定期宣傳黨的路線方針政策、建立鄉鎮黨代會常任制、農村黨員進組務會、無職黨員設崗定責等制度。例如，福建省寧德市推行領導干部“四下基層”工作制度，（信訪接待下基層、現場辦公下基層、調查研究下基層、宣傳黨的方針政策下基層）接“地氣”、“交朋友”，提高了工作的針對性和實效性。而2007年10月，古田縣平湖鎮黨委創新服務群眾的做法很有特色，該鎮黨委在全鎮范圍內組織了“百姓問題”排解團和開展鎮村黨員干部“1＋6”結對活動。“百姓問題”排解團是由司法、公安、土地、房管、民政、經營、水利、衛生等10多個鎮直部門組成，由鎮綜治辦統一協調，各村哪里出現矛盾糾紛和困難，“排解團”就會在最短時間里出現在群眾中，幫助群眾化解矛盾，解決生產生活困難。同時，鎮里還開展了“1＋6”結對活動，鎮里300多名鎮村黨員干部與黨代表、計生戶、困難戶、“兩勞”回歸戶、安全隱患戶等六類2000多戶群眾結對，真心做好服務，截止2011年聯系項目200多個，協調貸款1000多萬元，使干群關系更加密切，與“百姓問題”排解團工作相互呼應，維護了農村的安定穩定，真正做到了權為民所用、情為民所系、利為民所謀。四是建立健全考核評估和獎懲激勵制度，包括建立保持黨員先進性與純潔性考核體系，引入競爭激勵機制，創新黨員干部考核、黨員民主評議制度等。

4、加強基層黨組織制度文化建設的主要措施。擁有一套科學規范的基層黨組織制度系統，充分發揮制度文化應有的功能和活力，是提升基層黨組織建設的重要保證。一是必須培育黨員強烈的制度文化意識。制度文化意識主要是指制度優先的意識，是制度建設同精神文化相一致性的意識。正確的制度文化意識，有助于實現制度面前人人平等，維護制度的權威性；有助于把黨內生活和關系黨內的重大事件制度化、規范化，保證任何活動都在制度和規則的范圍內進行，使大家能準確理解制度的內涵、價值，自覺抵制不良思想和習慣，自覺維護制度的權威和尊嚴；有助于制度與文化的有機結合，把制度意識滲透到管理者意想不到的每一個細節之中，從而在制度管不到的地方也同樣起作用；正確的制度文化意識的形成過程，同時也就是黨員的價值觀、義務觀、權利觀、紀律觀等思想觀念的變革過程。二是必須發揮黨章的指導作用。胡錦濤同志強調：“要自覺學習黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護黨章”。⑤黨章在制度文化建設中處于根本地位。抓住學習貫徹黨章，就抓住了加強基層黨組織制度建設的根本和關鍵。黨章載明了黨的制度建設的指導思想，規定了黨的制度建設的基本框架，明確了黨的組織體制的基本構成，對黨的制度建設和創新發展提出了基本要求。當前，關鍵是要適應新形勢新任務的要求，加強以黨章為根本的黨內法規制度體系建設，真正發揮法規制度的整體合力。三是必須在提高制度的科學性、可操作性、開創性上下功夫。所謂科學性：是指基層黨組織制定的規章制度要具有科學精神，它要求我們在制定制度的時候，必須堅持實事求是，必須符合規律，必須堅持制度建設的一系列特點要求，而不能隨心所欲，不能用個人的情感左右制度建設。現階段尤其要把科學發展觀的以人為本、可持續發展、統籌兼顧等先進理念體現到制度設計之中。所謂可操作性：就是指基層黨組織的規章制度要消除設計中的彈性有余、剛性不強的情況，要消除原則有余、技術性及定量性不夠的現象。因此，針對基層黨組織制度建設的實際，對已經制定并實施的制度進行梳理；對不完善和有缺陷的制度，要及時補充和完善；對需要細化的制度，要盡快制定實施細則；對已過時的制度，要適時加以廢止；對可能出現的新問題，要及時制定新的制度予以防范。在具體做法上要細致嚴密，步驟要扎實穩妥，循序漸進，先行試點，取得經驗后再逐步鋪開。如吉林敦化市委針對街道社區普遍出現的工作人員權責不明，效率低下，居民滿意度低等問題，制定實施了《街區工作者考核細則》，對社區工作人員實行周考核、月考核和年終考核，制定服務對象意見反饋制度，接受廣大居民的監督和評價；建立健全了首問負責制、責任追究制、工作督導制、承諾踐諾制、考核獎懲制和聯合協作制等各項規章制度，用制度去規范工作行為。實施以來，社區工作人員各自負責自己的“責任區”，切實做到了戶戶有人問、事事有人管、時時有人幫，業務辦理件件有著落，在不斷完善《街區工作者考核細則》的過程中，當地街道社區的基層黨組織制度文化建設也上了一個新臺階。所謂開創性：就是指基層黨組織在制定規章制度的時候，要根據不斷發展變化的形勢和任務有所開拓創新。這就一定要抓住機遇，不斷研究新情況，解決新問題，創新基層黨組織的基本工作制度、領導責任制度、黨員教育與學習制度、黨員隊伍管理制度、黨員聯系群眾制度、黨內民主參與制度、廉政建設制度，建立起制度保障的長效機制，開辟基層黨組織工作新境界。如福建泉州市開發區聚集著170多家非公企業，各企業黨組織連接松散，活動開展不穩定。針對這一現狀，泉州市開發區黨委開創了新穎的流動黨員隊伍管理和聯系制度。該做法按地域相近原則，把全區企業劃為4個片區，成立片區黨建工作站，每站設一名黨建聯絡員，形成了“一個聯絡員帶活一片黨建工作”的區域化新格局。還在4個黨建工作片區內選擇了4家典型企業，設置了4個教育基地，定期把周邊企業黨員集中起來培訓，培育了新型有效的黨員生活管理模式，形成了可以推廣的基層黨組織制度文化。四是正確處理好制度建設與其它建設的關系。在基層黨組織制度文化建設中，強調制度建設的重要性，并不是否定黨的思想建設、政治建設、組織建設和作風建設的重要性，不能把它們對立起來，黨的思想建設、政治建設、組織建設、作風建設和制度建設共同處于黨的自身建設的統一體中，它們相互作用、相互促進，構成一種合力。所以，制度建設要與其他建設保持“同頻共振”，充分發揮它們應有的功能，才能展示制度文化的活力。五是在制度的執行上，要堅持以人為本。文化的作用首先是通過個人的選擇、學習、了解其內涵，并內化為自身的思想，再加以指導行為的方式來實現的。文化的這種特點帶到制度之中，就表現為剛性與柔性的結合。制度建設的出發點是基于人的發展。要把“以人為本”的思想，體現在制度形成和執行的全過程。基層黨組織制度作為一種規范黨員行為的方法，具有剛性，這就是基層黨組織的制度是經過一定組織程序制定的，是基層黨組織活動的法規，體現了全體黨員的意志和要求，它對每個成員都具有約束力，全體黨員都必須嚴格地遵守和執行。但制度和文化相融合而形成制度文化的時候，制度原有的特征就賦予了新的內容。制度的強制性特征在制度文化中表現為執行制度的堅定性和自覺性。一方面，制度文化要求對制度要堅定不移地執行，誰不執行誰就要受到相應的懲處；另一方面，制度文化提倡黨員要不斷提高執行制度的自覺性，當黨員執行規章制度成為自覺的、習以為常的行動時，就標志著制度文化確實形成。因此，在制度文化建設上，必須盡快從目前的偏重于制度約束轉向制度文化建設上來，健全教育機制、監督機制、問責機制、運行機制，為制度文化建設的長遠發展注入活力、增加后勁，使制度文化建設真正運轉起來、發揮效益。

總而言之，基層黨組織制度文化建設是一項長期而艱巨的任務，因為任何制度都要經歷一個從建立初始到不斷完善的過程，任何制度文化的內容和形式都要根據黨的中心任務的變化而不斷豐富和發展，廣大基層黨員和干部一定要充分認識它的重要性，著眼制度文化建設的現實需要永續發展，把制度文化納入本單位的文化建設的總體布局之中，并把制度文化所要展現的核心理念、文化內涵等融匯到基層黨組織建設的全過程，建立起科學、嚴謹、完備、有效的組織領導和工作運行機制，不斷推進制度文化建設取得新進步。只有這樣，基層黨組織制度文化才能早日開花結果，才能引領基層黨組織走上可持續性發展的道路，從而為筑就黨的建設新的偉大工程提供堅實基礎。

注釋：

①春燕：學校制度文化建設的缺失與策略》，《學術交流》，2010 年，www.people.com.cn，2006-01-24。

②胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2007年版。

③《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設重大問題的決定》，人民出版社，2009年版。

④胡錦濤：《在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話》，新華網 http：www.xinhuanet.com，2011-07-01。

⑤胡錦濤：《在中央紀委第六次全會上的重要講話》，人民網 http：www.people.com.cn。

責任編輯：劉建文

D267.9

A

1671-2994（2012）04-0069-04

2012-07-16

郭增榮（1953- ），男，福建福安人，中共寧德市委黨校副教授、科研處主任。研究方向：黨的建設。

*本文系2012年福建省黨校系統中國特色社會主義理論研究基地立項課題。