論邊疆民族地區(qū)的社會管理創(chuàng)新

楊宏文

（中共西雙版納州委黨校 教研室，云南 景洪 666101）

論邊疆民族地區(qū)的社會管理創(chuàng)新

楊宏文

（中共西雙版納州委黨校 教研室，云南 景洪 666101）

黨和國家高度重視社會管理工作。目前，我國邊疆民族地區(qū)的社會管理還處于傳統(tǒng)的管理方式階段，近年來出現(xiàn)了一些急需解決的問題，為此，要進(jìn)一步加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理機(jī)制，完善社會管理的保障措施。

邊疆民族地區(qū)；社會管理創(chuàng)新；問題；對策

當(dāng)今世界形勢千變?nèi)f化，世界格局不斷調(diào)整，我國經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)社會等方面對世界產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。在追求經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，我國人口流動規(guī)模越來越大，遷徙速度越來越快，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)加快變動，利益主體日趨多元化，各類突發(fā)公共事件、社會事件日益增多，邊疆民族地區(qū)的社會融合與社會分化同步加快。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡以及差異性，使得我國社會內(nèi)部原有的城鄉(xiāng)矛盾、邊疆與內(nèi)陸地區(qū)之間的矛盾、民族之間的矛盾、不同利益群體之間的矛盾進(jìn)一步釋放和凸顯。這些問題和矛盾，既有國際因素的干擾，也有國內(nèi)因素的影響。在這種情況下，中共中央審時(shí)度勢，提出了加快經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的發(fā)展思路。要實(shí)現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理是關(guān)鍵，黨的十六大提出要“加強(qiáng)社會建設(shè)和管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”，黨的十七大進(jìn)一步提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。如何加強(qiáng)與創(chuàng)新社會管理體系，尤其是邊疆民族地區(qū)的社會管理體系，是我國實(shí)現(xiàn)社會和諧以及黨和國家長治久安的關(guān)鍵所在。

一、邊疆民族地區(qū)社會管理中存在的主要問題

我國少數(shù)民族分布廣泛，社會管理事務(wù)繁重而復(fù)雜。新中國成立60余年以來，邊疆民族地區(qū)建立了相應(yīng)的控制和組織機(jī)構(gòu)，使各民族的社會生活秩序得到了基本保障，但在新形勢下也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。

1、政府包辦社會管理，社會參與不足。邊疆社會事務(wù)紛繁復(fù)雜，社會問題各式各樣，各利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。胡錦濤總書記在講話中強(qiáng)調(diào)，我國初步形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。但是，就發(fā)展滯后的邊疆省份來說，這種格局還沒有成型，很多邊疆地方政府仍然是社會管理的唯一主體。一些地方政府經(jīng)常“越位”和“錯(cuò)位”管理，本應(yīng)該由事業(yè)單位和社會組織管理的領(lǐng)域，政府卻承擔(dān)下來，成本很高但效率卻不高，耗費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力，群眾卻不滿意，很多矛盾集中到政府身上，出力不討好。這種情況在邊疆民族地區(qū)經(jīng)常發(fā)生，導(dǎo)致了群眾與政府之間的矛盾加深。

2、社會管理法規(guī)建設(shè)相對滯后。我國在社會管理法律法規(guī)建設(shè)方面，主要從國家層面制定了一些相關(guān)的法規(guī)，取得了一定的成效。國務(wù)院出臺的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會管理辦法》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，以及民政部《關(guān)于在社會團(tuán)體中建立黨組織有關(guān)問題的通知》等規(guī)定，對促進(jìn)我國社會管理起到了一定的指導(dǎo)作用。然而，有針對性的、符合邊疆民族地區(qū)實(shí)際的社會管理法律法規(guī)相對欠缺。特別是在深化改革發(fā)展進(jìn)程中，邊疆民族地區(qū)凸顯出許多新的問題和矛盾，都需要認(rèn)真研究和探索新的有效措施并總結(jié)出臺相應(yīng)的法律法規(guī)解決現(xiàn)實(shí)問題，從而避免國家層面上的法律法規(guī)在邊疆民族地區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)水土不服的情況。

3、社會管理人才缺乏，素質(zhì)偏低。社會管理是一項(xiàng)專業(yè)很強(qiáng)的事業(yè)，需要專門的人才，特別需要大量的受過專門訓(xùn)練的社會管理工作人才。但是，我國社會管理工作人才隊(duì)伍的總量不足，結(jié)構(gòu)不合理。據(jù)了解，我國社區(qū)公共服務(wù)從業(yè)人員215.8萬人，社區(qū)志愿者2900多萬人，主要集中在城市社區(qū)。我國貧困人口大部分集中在西部地區(qū)。目前的社會管理人才規(guī)模及結(jié)構(gòu)存在極大的不合理，邊疆民族地區(qū)的條件和政策對高素質(zhì)的社會管理人才和大學(xué)畢業(yè)生吸引力不足，很難留住人才，現(xiàn)有的社會管理人員大多缺乏社會管理的經(jīng)驗(yàn)，致使社會管理體制嚴(yán)重滯后，亟待提高。

二、加強(qiáng)和創(chuàng)新邊疆民族地區(qū)社會管理的對策

（一）加強(qiáng)邊疆民族地區(qū)社會管理，解決實(shí)際存在的問題

做好邊疆民族地區(qū)的社會管理工作，促進(jìn)社會和諧，需要在科學(xué)發(fā)展觀和以人為本的原則下，針對邊疆民族地區(qū)的具體情況開展管理工作。

1、充分發(fā)揮社會組織的作用，加強(qiáng)政府與社會組織的協(xié)作。在社會管理中，首先要建立健全政府問責(zé)和責(zé)任追究制，對管理缺位、越位、錯(cuò)位、不作為、亂作為等問題，嚴(yán)肅追究相關(guān)部門和責(zé)任人的責(zé)任。黨和政府是維護(hù)群眾權(quán)益的主體，公民在社會管理中具有雙重作用，既是社會管理的對象，也是社會管理的主體。公民在參與社會管理的過程中，不是以個(gè)人的身份參與其中，而是以組織的形式來開展。邊疆民族地區(qū)在加強(qiáng)政府社會管理的同時(shí)，應(yīng)該鼓勵(lì)和支持廣大公民，尤其是少數(shù)民族，建立各種合法的社會民間組織，以此來參與社管理，推進(jìn)邊疆民族地區(qū)的社會管理事業(yè)。

2、加快民族區(qū)域自治地方的社會管理法規(guī)體系建設(shè)。我國是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國家，實(shí)踐證明，民族區(qū)域自治制度符合我國的實(shí)際情況，它為少數(shù)民族的平等和權(quán)利提供了保障。在社會管理上，以國家的基本社會管理法律為指導(dǎo)，統(tǒng)一制定民族社會管理法規(guī)，各自治地方根據(jù)具體情況制定符合各自實(shí)際情況的法規(guī)條例。要在邊疆民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，在社會轉(zhuǎn)型以及各種突發(fā)事件增多的情況下，各民族自治地方以國家的法律法規(guī)為基準(zhǔn)，加快制定符合邊疆實(shí)際的社會管理法規(guī)，就顯得尤為重要和迫切。

3、加強(qiáng)社會管理人才的培養(yǎng)。民族地區(qū)社會工作的開展，既要專業(yè)管理人才，又要熟悉邊疆民族地區(qū)具體情況的當(dāng)?shù)厝瞬?。這需要從兩個(gè)方面開展人才培養(yǎng)工作，一是提高對有志于到西部邊疆地區(qū)工作的大學(xué)生、各類高級專業(yè)管理人才的待遇，并提供相應(yīng)的政策支持。二是培養(yǎng)當(dāng)?shù)氐纳鐣芾砉ぷ魅瞬牛ㄟ^培訓(xùn)，提高其理論水平和實(shí)踐能力。當(dāng)然，不管是本土人才還是外來人才，都要針對民族地區(qū)的具體情況，將社會管理的理論運(yùn)用于具體的實(shí)踐，兩者的結(jié)合將有效地促進(jìn)民族地區(qū)社會管理的創(chuàng)新與進(jìn)步。

4、切實(shí)解決失地農(nóng)民的生活保障問題。目前，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，大量的農(nóng)民正在由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，由原來的農(nóng)耕生活轉(zhuǎn)變?yōu)槌磐砦迳习嘁蛔?，這種情況在邊疆地區(qū)也不例外。邊疆民族地區(qū)大部分是生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，為此，地方政府在招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的時(shí)候，應(yīng)優(yōu)先考慮愿意承擔(dān)環(huán)境和社會責(zé)任的企業(yè)，將解決失地農(nóng)民就業(yè)問題作為招商引資的一個(gè)基本要求。同時(shí)，在土地財(cái)政中拿出一部分作為農(nóng)民的技能培訓(xùn)基金，加大對他們的職業(yè)技能培訓(xùn)力度。對于不能及時(shí)就業(yè)的農(nóng)民，要建立失地、失業(yè)農(nóng)民信息管理系統(tǒng)，通過滾動式的用工需求信息庫和求職人員檔案庫，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)與用人單位信息的互動交流，給失地農(nóng)民及時(shí)提供專業(yè)化的就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)。在社會養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，要放寬失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策面，提供幅度更大、時(shí)間更長的補(bǔ)貼。邊疆民族地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后的地區(qū)，農(nóng)民在失去土地后，也就失去了基本的生活保障。同時(shí)，邊疆民族地區(qū)失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動技能普遍不高，掌握新技術(shù)難度大，二次就業(yè)的難度相對較大，這就需要完善地方社會管理，切實(shí)解決失地農(nóng)民的基本生活保障。

5、切實(shí)解決各族群眾看病貴、看病難的問題。邊疆民族地區(qū)地形復(fù)雜，山高路遠(yuǎn)、人煙相對稀少，尤其是西南邊疆地區(qū)的云南，總?cè)丝?596萬人，其中農(nóng)村人口就占了64%，而且，大部分分布在山區(qū)和半山區(qū)。由于經(jīng)濟(jì)落后，財(cái)力有限，長期以來，邊疆民族地區(qū)各級財(cái)政投入僅能解決縣以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)的15—40%，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、婦幼保健機(jī)構(gòu)的設(shè)備陳舊、簡陋，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)十分缺乏，導(dǎo)致衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展滯后，不能滿足各族群眾日益增長的衛(wèi)生需求。要切實(shí)解決邊疆民族地區(qū)群眾看病貴、看病難的問題，一是應(yīng)加大國家的財(cái)政投入，堅(jiān)持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)，努力讓邊疆廣大群眾享有安全、有效、方便、廉價(jià)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。二是加強(qiáng)縣鄉(xiāng)醫(yī)院、保健院、防疫站和農(nóng)村衛(wèi)生所的硬件設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)是加強(qiáng)對衛(wèi)生、醫(yī)療、防疫人才的培養(yǎng)和隊(duì)伍的培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量，既要讓群眾有良好的就醫(yī)環(huán)境，又要保證有病群眾能看好病，杜絕誤診、錯(cuò)診及醫(yī)療事故的發(fā)生。三是加強(qiáng)對村醫(yī)的培訓(xùn)，同時(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)醫(yī)身份，給予事業(yè)單位編制，解決其后顧之憂。

（二）創(chuàng)新社會管理體制，完善保障措施，促進(jìn)邊疆民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定

在邊疆民族地區(qū)構(gòu)建和諧社會，需要從社會的公共性角度加以關(guān)注和解決，并通過有效的社會管理實(shí)踐來實(shí)現(xiàn)，而有效的社會管理需要建立長效的社會體制來保證。社會管理體制創(chuàng)新應(yīng)從邊疆民族地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，強(qiáng)化政府職能，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的社會管理觀念。

1、建設(shè)服務(wù)型政府，激活多樣化的社會發(fā)展動力。在新的社會管理格局中，政府要堅(jiān)持以人為本、服務(wù)為先，寓管理于服務(wù)之中，深化政府行政管理改革，將政府建設(shè)成為服務(wù)型政府。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展由市場來控制，政府應(yīng)將職能重點(diǎn)放在邊疆民族地區(qū)社會問題和社會矛盾的解決上，優(yōu)化公共資源配置。邊疆民族地區(qū)社會的發(fā)展依賴于社會全體成員的共同努力，有了全社會的參與，才會激發(fā)社會創(chuàng)造力和社會活力。因而，社會機(jī)制建構(gòu)的首要任務(wù)，就是構(gòu)建社會發(fā)展的新型動力機(jī)制，以此促進(jìn)激發(fā)邊疆民族地區(qū)各族群眾的創(chuàng)造力。

2、建立健全應(yīng)急管理體系，提高危機(jī)管理能力。邊疆民族地區(qū)突發(fā)事件的管理與控制，直接關(guān)系到國家的安全與穩(wěn)定。我們應(yīng)高度重視社會安全管理體制建設(shè)，保障社會安全，在加強(qiáng)常態(tài)社會安全管理工作的同時(shí)，更加重視應(yīng)急管理工作。邊疆民族地區(qū)的危機(jī)管理體系建設(shè)，首先要解決上級下達(dá)、下級執(zhí)行和照搬其他地區(qū)管理體系的弊病。邊疆民族地區(qū)在人文、自然、宗教等方面的特殊情況，需要理順危機(jī)管理的權(quán)責(zé)關(guān)系，打破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃，實(shí)行跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，鼓勵(lì)社會參與，發(fā)揮企事業(yè)單位、NGO組織和民族傳統(tǒng)力量，建立健全多層次和社會廣泛參與的應(yīng)急管理體系。

3、創(chuàng)新社會管理方式，提高邊疆民族地區(qū)社會管理的科學(xué)化水平。創(chuàng)新社會管理方式，一是須確立以人為本的原則，尊重和保障人權(quán)，包括公民的政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利。運(yùn)用新方式、新思維創(chuàng)新邊疆社會管理，著力解決好邊疆民族地區(qū)就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、社會治安和生態(tài)環(huán)境等民眾最關(guān)心、最直接的現(xiàn)實(shí)問題。二是在管理手段上，要從防范控制型管理向平等型、服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變，善于運(yùn)用民主的方式、服務(wù)的方式、對話的方式調(diào)節(jié)利益關(guān)系、化解社會矛盾、規(guī)范社會行為。三是在管理方法上，從傳統(tǒng)的粗放式管理向信息化、立體化管理轉(zhuǎn)變，全力推進(jìn)人、屋、車、場、網(wǎng)、會等社會管理信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，有效提升社會管理水平和效能。四是在社會矛盾調(diào)解上，要建立健全社會矛盾調(diào)處機(jī)制，積極主動地正視社會矛盾并及時(shí)有效地化解矛盾。

4、健全溝通機(jī)制和反應(yīng)機(jī)制，切實(shí)關(guān)注民眾訴求。隨著各民族群眾的政治參與積極性日益增強(qiáng)，各種利益訴求也日益增多。如果沒有一個(gè)很好的溝通機(jī)制和渠道，就可能引發(fā)一些社會矛盾，影響社會的和諧與穩(wěn)定。在城市，民眾可以通過人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體、社會組織等向有關(guān)部門反映訴求，但在邊疆民族地區(qū)，由于網(wǎng)絡(luò)通信、交通不便等情況，需要基層干部上門調(diào)查，方能了解人民群體潛在的利益訴求。因此，邊疆民族地區(qū)政府在進(jìn)行社會管理的同時(shí)，一是應(yīng)通過舉辦專題講座、培訓(xùn)等多種形式，讓各族群眾以理性合法形式表達(dá)訴求，加強(qiáng)群眾對政策法律法規(guī)的理解，提高政策的覆蓋面和透明度，提高正面宣傳解釋的效果，解決群眾的思想認(rèn)識問題，使群眾能夠正確辨別利益要求的合理性和合法性，增強(qiáng)以理性合法的形式反映問題的意識和自覺性。二是要建立規(guī)范的對話、協(xié)商和處理問題的反應(yīng)機(jī)制。加強(qiáng)與各種社會團(tuán)體、社會組織的交流，切實(shí)了解民情民意，增強(qiáng)黨和政府與群眾溝通的能力。

5、完善社會運(yùn)行機(jī)制，保障邊疆民族地區(qū)穩(wěn)定和諧的社會秩序。邊疆多民族地區(qū)社會管理理念和方式的變化，需要更新與之相應(yīng)的社會運(yùn)行機(jī)制，以保證社會的各系統(tǒng)要素能夠適應(yīng)新的社會運(yùn)行模式。社會運(yùn)行機(jī)制建設(shè)對于社會管理的重要作用在于，它能夠通過使社會運(yùn)行的結(jié)構(gòu)、功能及其相關(guān)影響因素的關(guān)系明確化和制度化，不會由于一些偶然的因素而使得社會管理出現(xiàn)偏差和偏向。在邊疆民族地區(qū)，各個(gè)民族原有的傳統(tǒng)社會運(yùn)行機(jī)制模式所具有的慣性仍對社會運(yùn)行起著作用。同時(shí)，隨著我國改革開放的深入，邊疆少數(shù)民族社會生活中的互動關(guān)系正在逐漸由單向的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、命令與被命令、支持與被支持趨于多向度、多層次的合作、多方面的協(xié)作變化。新的形勢要求在邊疆民族地區(qū)建立一種具有現(xiàn)代型社會秩序特點(diǎn)的社會機(jī)制體系。一是構(gòu)建社會發(fā)展的新型動力機(jī)制，以此促進(jìn)激發(fā)邊疆各族群眾的創(chuàng)造力。二是構(gòu)建社會利益協(xié)調(diào)機(jī)制。三是積極創(chuàng)設(shè)各種具有現(xiàn)代開放取向特點(diǎn)的社會流動機(jī)制，促成各民族社會各階層之間的合理流動。四是根據(jù)邊疆民族地區(qū)地處邊疆、民族聚居、自成一體的典型特點(diǎn)，創(chuàng)造以維護(hù)秩序?yàn)樽谥?，以法治化控制為取向，與民族地區(qū)傳統(tǒng)控制機(jī)制相銜接的多層次、多元化的現(xiàn)代性社會控制體系。五是加強(qiáng)配套機(jī)制建設(shè)，完善社會矛盾調(diào)處機(jī)制。

D631.43

A

1671-2994（2012）04-0136-03

2012-05-30

楊宏文（1964- ），男，云南景洪人，中共西雙版納州委黨校教研室高級講師。研究方向：馬克思主義哲學(xué)基礎(chǔ)理論與教學(xué)實(shí)踐。

責(zé)任編輯：劉建文