政府招商承諾不兌現的法律問題

方維亮

（中共合肥市委黨校，安徽 合肥 230031）

政府招商承諾不兌現的法律問題

方維亮

（中共合肥市委黨校，安徽 合肥 230031）

近年來，因招商過程中涉及的行政允諾行為引發的行政爭議逐漸增多，特別是在各級政府大力招商引資的過程中，政府及其職能部門為爭取更多的外地企業、境外資本向本地進行投資，往往會承諾給予各種優惠政策，而在具體兌現承諾時又難免會發生糾紛。如何妥善處理因行政允諾行為引發的行政爭議，使我市招商引資工作更加走向深入，是值得探討的問題。

宏發集團有限公司、張斌與W市人民政府招商引資案例，值得思考。

案件基本情況：

2009年5月至7月，W市人民政府 (以下簡稱市政府)為引進外資，對下屬國有企業進行改制，發布《關于開展“百日招商競賽”活動的意見》。該期間開工建設的項目作為招商成果考核，根據到帳資金或廠房、設備的有效憑證按比例給予分檔獎勵：其中引資人民幣1億元以上的單位和個人，按引資額5‰給予一次性獎勵。同時承諾，投資對文件所列虧損國有企業進行改造的，市政府給予投資額10%的財政資金補貼。

香港宏發集團有限公司 （以下簡稱宏發集團），經張斌牽線搭橋，與文件所列市屬國有企業齒輪公司達成合資協議。宏發集團投資人民幣1億元負責改制事宜。按W市政府文件，市政府應在2年內分期分批通過市財政安排專項扭虧資金補助1000萬元。后因專項扭虧資金補助沒有到位，張斌個人獎勵沒有兌現，宏發集團、張斌于2011年10月22日向法院提起行政訴訟，訴訟期間市政府另行發文廢止前述招商文件。

案件審理過程：

被告針對原告主張原告訴訟請求，市政府答辯如下：

1.原告是與企業簽訂合作協議，沒有與市政府簽訂行政合同，不屬于行政案件的受案范圍，法院應裁定駁回原告的起訴；

2.原告起訴依據的文件不是具體行政行為，是抽象行政行為，沒有明確、具體的法律、法規、規章或其他規范性文件作為司法審查的依據；

3.國家對國有虧損企業進行專項扭虧資金補助的政策已經取消，市政府無權對此再做出補助決定，因此已下文撤銷招商文件。

綜上所述，請法院依法駁回。

法院判決：

市中級人民法院經審理認為，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條規定，公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十四條規定：地方各級人民政府是地方各級人民代表大會的執行機關，是地方各級國家行政機關。本案被告作為市級的人民政府，具有行政主體資格，其出臺文件開展“百日招商競賽”活動，是為推進經濟發展，提升全市開放型經濟的層次和水平，具有明顯的行政目的性，是履行行政職權的行為；被告在文件中允諾包括該市范圍內特定的人在特定的期限內招商引資成功，按引資額的一定比例給予獎勵，屬于被告自由裁量范圍的行政允諾行為，該行為不違反法律、法規和政策的規定，是具體行政行為；根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條和《最高人民法院關于規范行政案件案由的通知》的有關規定，原告要求被告履行按允諾兌現招商引資獎的義務，屬于人民法院行政案件的受案范圍。宏發公司根據文件規定，投資改造文件所列市國有企業齒輪公司，符合文件規定。被告應當對原告張斌的招商成果和宏發公司投資進行考核，并根據考核結果按文件規定履行向原告兌現財政補貼和招商引資獎的允諾。被告在訴訟期間單方作出廢止招商文件，沒有法律依據和事實根據，有違誠信政府和依法行政的要求，同時原告張斌僅進行前期牽線，提供信息，后期工作由他人完成，故酌定核減張斌獎金。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（三）項的規定，判決被告W市人民政府于本判決生效后10日內按文件履行兌現原告陳斌的招商引資獎人民幣30萬元、給予宏發公司財政補貼1000萬元的義務。

一審判決后，原告、被告均不服，分別向省高級人民法院提起上訴。省高院認為，W市政府給予宏發集團財政補貼的承諾沒有權限，事后又未能獲得上級政府及有關部門的追認或批準，依法認定無效，宏發集團若認為給自己造成損失，只能要求賠償損失。省高級人民法院為避免當事人訟累，積極調解，最后雙方達成和解。

評析：這是一起新類型行政訴訟案件。該案的爭議焦點主要是：原被告雙方法律關系的性質如何確定，原告的起訴是否屬可訴的具體行政行為、政府承諾是否有效？在本案審理中存在以下幾種分歧意見：

一種意見認為，根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條的規定，公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。被告下發招商引資文件，是一種邀約，原告落戶該市是一種承諾，原、被告之間招商引資合同成立。原、被告在達成招商引資合同上是平等的主體關系，給付招商引資獎不屬于被告的行政職權，而是被告應履行的合同義務。被告不給付招商引資獎，侵犯的是民事法律關系，并非行政法律關系。因此，該案不屬行政案件的受案范圍，應裁定駁回原告的起訴。

另一種意見認為，被告W市政府向下發招商文件，是向特定的人發出的邀約。這里的“特定的人”，是該市范圍內的“各級黨政組織、企事業單位乃至全社會”，既包括了單位、組織，也含指公民個人。原告作為范圍內公民個人，向該市政府提供信息，使宏發公司落戶該市的行為，是一種實踐性的允諾，原、被告之間招商引資合同成立。由于被告屬于行政主體，其下發文件的行為屬行政行為，另外，市政府下發的文件是針對一定范圍內的特定的人，當這些特定的人作出承諾并履行合同后，就成為行政行為的相對人。如果行政機關不履行合同約定，則構成行政違約，屬可訴的具體行政行為。因此，該案屬行政案件受案范圍，案件的性質宜定為要求履行行政合同義務。

第三種意見認為，本案被告允諾對招商引資人員招商引資給予獎勵并對企業進行補貼的行為屬于行政允諾行為。被告作為一級人民政府，其制定并下發的招商引資文件，屬行政機關規范性文件。目的是為了發展地方經濟，開展“百日招商競賽”活動，行使管理本行政區域內發展經濟的行政職能，具有行政性的行政目的，實質上是以一種規范性文件的形式而表現出來的行政允諾行為。原告按照文件的要求，自愿為被告招商引資成功，被告不適當履行兌現招商引資承諾的職責，侵犯了相對人的合法權益。原告訴至法院，要求被告按允諾履行兌現招商引資獎的職責，是可訴的具體行政行為，屬于人民法院行政案件的受案范圍，案件的性質應定為要求履行行政允諾義務。

筆者認為上述第二種觀點是正確的，該案原被告之間的法律關系屬行政合同法律關系，案件的性質應定為要求履行行政合同案。

一、被告市下發的招商引資文件與原告依此文件為該市政府招商引資的行為，兩者之間的法律關系是行政合同法律關系，而非民商事法律關系

1.行政允諾不同于民商法上的承諾行為。法律意義上的承諾源于民商事中訂立合同的一種行為或步驟，是要約的對稱。承諾為受要約人接受要約的意思表示，對要約人提出的訂立合同的建議所作的肯定性答復即為承諾。民商法上的承諾與行政允諾有很大的差異。行政允諾又稱行政承諾，是行政主體為實現一定的行政管理目標，依其行政職權，對特定的事項或者特定的人員，作出的待條件成就時履行相關義務的信守性承諾。

兩者的主要區別是：一是行為的目的不同。行政允諾的目的在于表明行政工作態度和決心，最終實現行政管理目標；而民商法承諾在于表明訂立合同的態度和意思表示，最終目的是實現一定的經濟利益。二是行為方式不同。行政允諾大都為單方行為，即行政允諾的作出無需征得行政相對人的同意；而民商法承諾均為雙方或多方行為，且必須以對方的要約為前提。三是表現形式不同。行政允諾一般是以行政決定、命令、通告、通知等政府公文的形式出現；而民商法承諾一般是以合同書、書信、電報、電話、口頭通知等非公文形式出現。四是行為的法律后果不同。不履行行政允諾違反的是行政法律規范，行政機關承擔行政法律后果，發生爭議適用行政訴訟法律關系調整；不履行民商法承諾，違反的是合同法，行為人承擔的是民事法律后果，發生爭議適用民事訴訟法律關系調整。

2.行政允諾的行為性質屬行政合同行為。行政允諾既不是民事行為也不是行政相關行為，而是一種行政合同行為，因為其完全符合行政合同的法律特征要求：（1）行政允諾的主體符合政主體規定。（2）行政允諾符合行政客體要求。（3）行政允諾符合行政合同內容要求。行政承諾的內容也是賦予權利或者科以義務。本案中被告承諾對招商引資超過一定數額給予不同獎勵，誰要想獲得獎勵，就必須先履行招商引資的義務。（4）行政允諾符合行政合同的形式要求。。行政允諾也一樣是由行政措施、行政決定、通告、通知、布告等公文形式表現出來。本案中的行政允諾就是以市政府文件的形式公布的。（5）行政允諾符合行政合同行為的依據要求。行政行為的作出必須要有合法的依據，行政允諾一般是以規范性文件的面目出現，允諾可能是文件中一個條款，也可能文件只作一項或數項承諾。制定行政措施和規范性文件是憲法和法律賦予行政機關的權力，這種行為當然是合法的。也就是說，行政主體有權以規范性文件的形式作出行政允諾。

3.被告不履行行政允諾，侵犯的客體是原告的經濟利益。行政機關不履行行政允諾或出現履行瑕疵，其實是違反合同行為。行政允諾一旦作出，行政相對人就有了一種利益期待，承諾方不履行承諾，對行政相對人的利益就會產生直接的不利影響。因此，本案被告市政府不履行行政允諾不是違反民事合同，而是違反其制定規范性文件的行為，侵犯了原告的經濟利益。

二、被告市政府下發的文件中對招商引資人員招商引資承諾給予獎勵的行為是行政合同

1.從概念上看，行政合同又稱行政契約，指行政機關以實施行政管理為目的，與被管理方的公民、法人或其他組織意思表示一致而簽訂的協議。由此概念可以知道，行政合同除具有行政行為的一般特點之外，行政合同的主要特征是行政機關直接以合同作為實施行政管理的手段。行政合同區別于行政允諾的特征在于行政允諾是以行政命令、規范性文件等單方行政行為作出的。

2.從行為的特征上看，被告的行為符合行政合同的基本特征。（1）承諾方必須是具有行政管理職權的行政機關或組織。（2）行政允諾必須是出于行政管理目的，而不是出于經濟或民事目的向社會作出的承諾。（3）允諾內容必須是行政管理職權范圍內的事項，即行政允諾必須依據管理職權作出。（4）承諾對象只能針對特定的事或者特定的個人。

3.行政允諾系行政主體為自身設定的一種義務。從“允諾禁反言”的原則判斷，該允諾應視為行政主體的一種職責，一旦行政相對人的行為符合行政允諾的條件，行政主體應兌現該允諾，否則構成不履行職責。另外從相對人的信賴利益保護和合同制度的原理看，行政主體也應兌現該允諾。

行政允諾行為作為一種柔性的行政行為模式，順應了構建服務型政府及和諧社會的時代需要，和中國傳統的“一諾千金”的精神也是相吻合的。允諾后卻不兌現，表面上看受害的是那些被“騙”進門的企業和引資人，實際上對政府而言卻潛伏著“失信于民”的巨大傷害。

因此，面對行政允諾行為及行政允諾糾紛增多的現狀，對其立法規范十分必要，同時這也是解決問題的最終渠道。至少，在總結地方形成的慣例及經驗的基礎上，可先行制定相關地方性法規進行規范。

2012-03-09

方維亮，中共合肥市委黨校公共管理與法學教研室副教授。

馬俊