社會保障權的憲法思考*

趙海軍

(首都師范大學 政法學院，北京 100048)

社會保障權的憲法思考*

趙海軍

(首都師范大學 政法學院，北京 100048)

社會保障權是公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，國家和社會給予物質幫助的權利。社會保障權既是社會權利、經濟權利，更是憲法權利、基本權利。確立社會保障權的憲法地位對于發揮其保障作用尤為關鍵。

社會保障權;憲法思考;權利內涵;權利保護

“社會保障”一詞早在1883年至1891年間就已由德國政府所創立，但“社會保障”作為法律概念，最早出現在1935年美國的《社會保障法》 (Social Security Act)一書中。我國的社會保障法律制度在新民主主義革命時期就已產生，隨著我國經濟社會的發展以及經濟體制的轉化，經歷了漫長的發展歷程。中國共產黨第十四次全國代表大會確立了市場經濟體制以后，我國的社會保障制度也隨之逐步發展和完善。1994年頒布了《勞動法》，對于社會福利、社會救助、社會優撫、社會保險制度做出了總體的規定。但經濟社會發展所帶來的一系列問題，如勞資糾紛、勞動爭議案件的日益增多和多樣化等，呼喚社會保障制度的“深層次援助”。2008年被業界稱為“勞動法年”，在這一年，《勞動合同法》、《就業促進法》、《勞動爭議調解仲裁法》相繼頒布實施。2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過了《社會保險法》，中國的社會保障體系正逐步走向完善。

一、社會保障權的內涵屬性

(一)社會保障權兼具社會權利與經濟權利雙重屬性

世界上大多數國家或多或少地都規定了公民在遭受困難或疾病的情況下，有權利從國家或政府獲得救濟和幫助，只是規定的內容略有差異。 《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)規定:“中華人民共和國公民在年老、疾病、或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利?！泵绹信e了公民年老、生病、年幼或失業四種情況。英國列舉了公民病殘、失業、作物失收、喪偶、妊娠、撫養子女或退休七種情況。國際勞工局對社會保障的界定中也包含了疾病、妊娠、工傷、失業、殘疾、老年及死亡而導致的收入中斷或大大降低而遭受經濟和社會困窘等情形。從以上定義不難看出，社會保障權不僅是公民作為社會成員在特殊情況下所享有的社會權利，是維持社會正常運轉、保障社會秩序、推進社會文明、實現社會和諧的題中之義，而且其通過物質幫助、收入補助、補貼等形式也體現了經濟權利的屬性。

(二)社會保障權體現為公民基本權利和國家基本義務的結合

權利義務是相對而言的，沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利，但是權利義務有的時候會有所側重。社會保障權就體現了這一點，公民在獲得國家和社會物質幫助的同時會承擔相應的義務，比如不能通過欺騙的手段獲得，通過幫助走出困境后應該將這個權利回歸社會從而幫助更多需要幫助的人，但是在權利的獲得上公民所承擔的義務相對較少。那么國家在履行這一基本義務的同時享有哪些權利呢?筆者認為，國家運用權利擁有者——民眾賦予的權力在整個社會范圍內進行綜合管理，排除一些干擾和自然災害，從而保障社會老有所養、病有所醫，是其權利的體現。但是國家成立的初衷和最根本的目的便是通過提供基本義務進而保障公民個人的基本權利。由此不難看出，社會保障權通過國家提供的義務進而保障公民的權利。

(三)社會保障權利既是憲法權利更是基本權利

憲法權利，顧名思義，是各國通過憲法明確規定和明確保護的權利，它是憲法的核心內容和價值所在。憲法主要調整“權力”和“權利”二者之間的關系，通過規范權力的運作來保障權利的最大化。憲法權利的文本化給國家帶了一個“緊箍咒”，為國家的行為劃定了一條線，使其不能越雷池半步;而且隨著經濟社會的發展，國家不能只承擔消極義務，更應承擔積極的保障責任。但是，一項權利能否寫入憲法?如何寫進憲法?卻經歷了長期的斗爭和歷史的過程，不同國家在不同時期憲法權利的內容是不盡一致的，是變化發展的。當前學術界公認的權利經歷了三種發展形態:早期的以自然權利為核心的公民生命健康權、人身自由權等，19世紀的政治權主要體現為公民參加政治生活和選舉、被選舉的權利，20世紀的社會權。這也是人權內容逐步擴大的表現，是社會進步的體現。聯合國的相關公約和文件都對社會保障權給予了規定。我國《憲法》也在第四十五條規定了“物質幫助權”的內容，雖未明確規定“社會保障權”，但二者在內涵上是基本一致的。

但是憲法權利不等于基本權利，二者之間還是存在一些區別，比如憲法權利和基本權利的參照坐標不同，內容屬性以及對國家的要求也不同。僅僅認為社會保障權是憲法權利還不夠，原因有二:其一，憲法權利是文本性和實定的，隨著社會的進步和社會生活的變遷，社會保障權的內涵有可能進一步擴大，保障內容和保障層次有可能發生變化;其二，憲法權利相對于自然權利來講，它消弱了公民個人對抗國家的能力，社會保障權所規定的公民獲得物質幫助的權利，它包含了自然權利(生存權)的成分。國家不僅要按照憲法的要求積極提供而且要逐步擴大保障范圍和層次，不能僅僅停留在弱勢群體的救濟這一狹窄的層面。因此，社會保障權既是憲法權利，更應該是基本權利。

二、社會保障權的憲法地位

(一)社會保障權的立法現狀

我國社會保障權的立法始于社會保險，1951年政務院頒布了《勞動保險條例》，1982年《憲法》第四十五條第一次出現了“社會保障”的字樣，1994年《勞動法》也在第九章規定了社會保險和福利的具體事項，2010年頒布實施的《社會保險法》在內容和實施上進行了細化。

除此之外，我國社會保障立法還有大量的法律法規和規范性文件。社會保險方面:《勞工保險條例》、《公教人員保險法》、 《全民健康保險法》、 《失業保險條例》、《工傷保險條例》等;社會福利方面: 《義務教育法》、《殘疾人保障法》、《社會福利政策綱領》等;社會救助方面:《社會救助法》、《社會救助法施行細則》、《社會救助機構獎勵辦法》等;社會優撫方面: 《革命烈士褒揚條例》、《軍人撫恤條例》、《城鎮退役士兵安置條例》等。

(二)社會保障權的立法分析

從國家的整體立法狀況來看，我國的社會保障立法取得了令人矚目的成績，但是，由于我國整體法制建設的滯后以及受國情、觀念影響，立法仍存在諸多有待改進的地方。首先，立法層級比較低。社會保障內容豐富，但目前只有屈指可數的幾部單行法律，其他主要是一些國務院或者勞動部 (現為人力資源和社會保障部)制定的規范性法律文件;其次，立法比較分散。沒有一部專門調整社會保障法律關系的法律，以至于出現規范沖突、法律適用的混亂，全國范圍內不能形成統一的規范模式，各省各地區自行其道;最后，立法理念守舊。單單停留在保障老弱病殘的層級上，被動性很強，缺乏立法的前瞻性。社會保障法未能突出“社會”二字的功效，國家推動不可否定，但是社會的作用同樣不能小視。

(三)社會保障權的憲法地位

一些國際性條約和文件如《世界人權宣言》、《經濟、社會和文化權利公約》、 《消除一切形式種族歧視公約》都規定了社會保障的權利。據統計，韓國、泰國、伊朗、巴西、俄羅斯、智利、法國等53個國家的憲法都明確規定公民有社會保障權。

綜上不難看出，無論是國際條約還是大多數國家的憲法，都明確規定了公民的社會保障權。而我國《憲法》的規定卻不明確，僅僅在第四十五條規定了“物質幫助權”，體現“社會保障”字樣的僅僅是其第二款的規定。筆者認為，確立社會保障權的憲法地位，依據有三:其一，任何事物都有正反兩方面，國家一方面發展經濟，創造更多就業機會和社會財富，推動整個社會向富強、民主、文明、和諧發展;另一方面，國家也應保障公民在年老、疾病、喪失勞動能力的情況下不被社會拋棄的權利。這不僅是國家最基本的義務，也是公民個人基本權利 (生存權)的體現，因為他為社會做出了貢獻，理應享受保障權利。而憲法本質上就是公民基本權利保障法，因此確立社會保障權是憲法的題中之義。其二，社會保障權屬于基本權利，理應給予最高層次的保護，憲法在這個意義上無疑是最好的角色，構建至上而下完整的體系，只有這樣才能最大程度地發揮社會保障的作用?？傊?，確立社會保障權憲法地位尤為重要，若要達此目的，首先要加強社會保障權的立法保護。

三、社會保障權的立法保護

(一)社會保障權立法理念的轉變

《憲法》第四十五條雖然規定了社會保障權的兩個主體即國家和社會，但長期以來，國家和社會其實是一回事，比如一些社會團體，名為社會團體，實際上跟政府扮演的角色很相似，內部的組織機構和領導班子跟政府沒有實質區別。社會主流觀點也認為，社會保障權的實現應完全由政府承擔責任，包括提供一些物質、制度和法律上的保障條件。筆者認為，社會保障權的實現要依靠政府和社會的力量同時推進，政府主導但不必事必躬親，這樣政府的包袱就會適當減輕，避免重蹈西方一些福利國家的覆轍，而社會要發揮大熔爐的作用，全國統籌。體現在立法上，筆者認為社會保障權的立法宜精煉而不應過濫，宜統一而不應過散。

(二)社會保障權立法保護的路徑

我國現行《憲法》對社會保障權雖然給予了關注，第四十三條規定的勞動者有休息的權利，第四十四條規定的退休制度也都屬于廣義上社會保障權的范疇，但筆者認為還有幾方面需要完善:

1.加緊制定統一的社會保障法

隨著《勞動合同法》、《促進就業法》等相關法律的頒布實施，《社會保險法》也于2010年出臺，標志著我國社會保障上了一個新臺階，配套法律法規的制訂和完善使得社會保障中最重要的社會保險制度順應歷史潮流，擔當起了改革的急先鋒，逐步發揮它重要的作用。但社會福利、社會優撫似乎正在脫離公眾的視線，社會救助也發展緩慢，“孫志剛事件”折射出來的立法進步也只是曇花一現。因此，制訂統一的社會保障法很有必要。

2.完善相關的組織程序和制度保障

近期被人們詬病的中國紅十字會事件，讓公眾重新審視公益組織和團體在社會保障方面的作用，即使是國家機關，比如民政部在收集善款提供物質幫助方面同樣受到社會公眾的質疑，作為國家代表的政府機關以及作為社會代表的公益團體在組織程序和制度建構方面都被人詬病。為此，要建立事前嚴格的審查和核實制度，幫助真正該幫助的人，防止渾水摸魚、欺騙瞞報等行為的發生。還要加強事中的監督機制，權力和權利都要展現在陽光下，不搞暗箱操作，要接受社會大眾的監督。同時建立事后的問責機制也非常必要。

3.充分發揮社會團體在社會保障方面的作用

完善相關立法，明確社會公益組織和團體的法律地位，使其不完全依賴于政府，不僅做政府的助手，而是發揮其在社會保障方面的獨立作用。鑒于中國長期以來的只信父母官的法律和社會傳統，社會公益組織和團體要逐步樹立自己的信用和威信，探索實現社會管理的自主和高效，這也是社會本位思想的要求。

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To View the Right to Social Security in the Perspective of Constitution

Zhao Haijun
(Capital Normal University，Beijing 100048，China)

The right to social security is citizen’s right of getting material help from government and society when they are old，sick or loss of ability to work．There are a variety of comments on the legal nature of the right to social security．This paper argues that the right to social security is not only a social right and an economic right，but also a constitutional right and a basic right．It is important to establish the constitutional status and constitutional protection of the right to social security．

the right to social security;basic right;constitutional status;constitutional protection

D632.1;DF2

A

1673－2375(2012)01－0076－03

2011－11－21

趙海軍 (1984—)，男，山西陽泉人，首都師范大學政法學院2010級碩士研究生。

[責任編輯:文 沂]