南寧建設綜合保稅區政策突破問題探討

●陳榮業

作者：陳榮業，中共南寧市委黨校經濟學教研室講師，郵編：530007

目前，南寧綜合保稅區正處在籌辦之中。就在南寧保稅物流中心獲批設立之后不久，2009年10月6日，南寧市委、市政府成立了“南寧綜合保稅區籌備工作領導小組”。在南寧保稅物流中心運營半年之后，2011年1月27日，設立了南寧綜合保稅區籌備工作領導小組辦公室，具體負責和推進綜合保稅區籌辦工作。2011年3月底，籌備辦公室向南寧市政府提交了《南寧綜合保稅區建設工作方案》，獲得了市政府常務會通過。2012年上半年，《南寧綜合保稅區總體規劃》和《南寧綜合保稅區控制性詳細規劃》完成了編制工作。南寧綜合保稅區建設，后續還任重道遠。本文試圖從南寧綜合保稅區政策突破問題方面作一些探討研究。

一、南寧建設綜合保稅區的主要政策障礙

作為工業基礎比較薄弱經濟后發展的南寧，建設綜合保稅區會面臨很多困難。其中，國家政策方面就存在一系列障礙。

（一）加工貿易規模政策障礙

目前，我國綜合保稅區的審批，適用的是《設立出口加工區的審批標準和程序》。綜合保稅區有兩個核心區域，一是保稅物流區，二是出口加工區。設立綜合保稅區基本內容之一就是設立出口加工區，所以，設立出口加工區的審批標準和程序適用于綜合保稅區。

根據《設立出口加工區的審批標準和程序》，出口加工區原則上要設在經國務院批準的國家級開發區內，要堅持以出口為導向，要求該開發區的加工貿易年進出口總值一般應達到一億美元以上。出口加工區是綜合保稅區核心區域之一，因此，設立綜合保稅區也必然要求貫徹“以出口為導向”的原則，要求加工貿易規模達到一億美元以上。

南寧綜合保稅區所在開發區是良慶經濟開發區，該開發區的加工貿易幾乎還是空白，要突破一億美元加工貿易規模的政策限制是有困難的。

（二）開發區級別政策障礙

根據《設立出口加工區的審批標準和程序》，出口加工區原則上要設在經國務院批準的國家級開發區內。綜合保稅區需要開辟出口加工區，因而，綜合保稅區原則上也要求設在經國務院批準的國家級開發區內。南寧綜合保稅區規劃設在良慶經濟開發區內，良慶經濟開發區不是國家級開發區，而是自治區級經濟開發區。因此，南寧綜合保稅區選址，存在開發區級別不足的政策障礙。

（三）出口加工區增設政策障礙

根據《設立出口加工區的審批標準和程序》，西部各省(自治區、直轄市)出口加工區封關運作后加工貿易年進出口總值達到或超過1000萬美元的，方可申請在該省(自治區、直轄市)增設出口加工區或擴大原有出口加工區的面積。綜合保稅區需要開辟出口加工區，因而，設立綜合保稅區也屬于增設出口加工區。目前，廣西有獨立的北海出口加工區，還有欽州保稅港區、憑祥綜合保稅區內含兩個非獨立的出口加工區。北海出口加工區加工貿易進出口總值2011年已經超過10億美元，不構成影響。欽州保稅港區和憑祥綜合保稅區首期開發都主要是物流區，出口加工區尚未進入實質性建設和開發階段，其加工貿易進出口總值要達1000萬美元，需要多少時間還難以確定。因此，南寧設立綜合保稅區而開辟出口加工區，還受到出口加工區增設的政策限制。

（四）國家發展戰略規劃定位的政策障礙

2008年1月《廣西北部灣經濟區發展規劃》和2009年12月《國務院關于進一步促進廣西經濟社會發展若干意見》是兩個國家層次的戰略規劃。針對廣西保稅體系建設，《廣西北部灣經濟區發展規劃》對南寧的定位是“建設南寧保稅物流中心”；《國務院關于進一步促進廣西經濟社會發展若干意見》有關條文是“支持有條件的地方設立海關特殊監管區域，加快推進欽州保稅港區、憑祥綜合保稅區和南寧保稅物流中心建設”。顯然，后者對前者的定位作了進一步確認。《廣西北部灣經濟區發展規劃》作為管到2020年的中長期規劃，對南寧保稅定位為保稅物流中心，必然會影響到自治區一級和國家層次對南寧綜合保稅區建設的支持力度和緊迫度。可見，國家規劃南寧建設保稅物流中心，既是對南寧的極大支持，同時又是南寧建設綜合保稅區的政策障礙。

二、南寧綜合保稅區政策突破的途徑

（一）設立綜合保稅區的三條路徑

對于設立綜合保稅區，國務院有關領導做過指示，要求具備三個方面條件：（1）符合國家發展戰略規劃，（2）已有海關特殊監管區或保稅監管場所轉型升級的需要，（3）確有大型入駐項目的需要。這實際是設立綜合保稅區的三條路徑，一是國家戰略設立，二是轉型升級設立，三是大型項目設立。

1.因國家戰略規劃而設立。西安綜合保稅區是響應《關中—天水經濟區發展規劃》設立、憑祥綜合保稅區是響應《廣西北部灣經濟區發展規劃》設立、鄭州新鄭綜合保稅區是響應《中原經濟區發展規劃》設立、濰坊綜合保稅區是響應《山東半島藍色經濟區發展規劃》設立等等。

2.因轉型升級需要而設立。江蘇四家綜合保稅區全部都是因轉型升級需要而設立，其中，全國首家綜合保稅區—蘇州工業園綜合保稅區，是因蘇州工業園出口加工區、保稅物流園區整合轉型升級的需要而誕生，昆山綜合保稅區是由昆山出口加工區的轉型升級而來，蘇州高新區綜合保稅區是由蘇州高新區保稅物流中心轉型升級而來，2012年5月剛得到批準設立的無錫高新區綜合保稅區，也是由無錫出口加工區轉型升級設立。其他地區如北京天竺綜合保稅區是整合天竺出口加工區和保稅物流中心后升級的需要而設立，成都高新綜合保稅區是成都出口加工區（西區）升級而來等等。

3.因大項目入駐的需要而設立。最典型的是重慶西永綜合保稅區。因惠普、富士康、英業達、廣達等一批IT巨頭紛紛入住，形成4000萬臺筆記本電腦大項目，西永綜合保稅區因此得到閃電批準設立。國務院因此創造了根據項目需要而審批綜合保稅區模式。鄭州新鄭綜合保稅區、成都高新綜合保稅區也分別因富士康iphone手機、富士康平板電腦大項目設立。

當前我國已批準設立22家綜合保稅區，都體現了國務院這三個方面的條件要求。因而，也成為全國各地區謀求設立綜合保稅區的三條路徑。

（二）南寧綜合保稅區政策突破的路徑

1.謀求大型加工貿易項目入駐是最佳捷徑。從國務院關于綜合保稅區三個條件要求來看，以國家戰略規劃謀求南寧綜合保稅區的時機已經過去。關于南寧的戰略定位，國家戰略規劃已經在2008年1月《廣西北部灣經濟區發展規劃》和2009年12月《國務院關于進一步促進廣西經濟社會發展若干意見》中定格，由于種種原因，南寧沒有在這些戰略規劃文件出臺之前施加足夠的影響力，錯失了機會。當時，實際是憑祥綜合保稅區和南寧綜合保稅區二選一問題。綜合保稅區最重要最核心的功能是發展加工貿易，而非保稅物流。從廣西發展態勢來看，南寧更有條件也更需優先發展加工貿易，而憑祥則更有優勢而更應優先發展物流。從這個角度來說，南寧綜合保稅區和憑祥保稅物流中心是最合理的戰略安排。然而，事實正好相反，南寧失去以國家戰略規劃謀求綜合保稅區的機會，現在以保稅物流中心轉型升級謀求綜合保稅區，將是較為漫長的道路。

謀求大型加工貿易項目入駐，顯然是南寧設立綜合保稅區的最佳捷徑。但是謀求大型加工貿易項目入住，并非易事。今年，代工巨頭富士康已經完成了內遷布局，加工貿易大項目機會少了很多。2007年富士康曾宣布在南寧進行30億美元大投資，后來由于金融危機等種種原因未能完全變成現實。大項目入駐確實不易。但從中可以看出，南寧也有天時地利人和條件是得到投資人認可的。畢竟，南寧是中國—東盟自由貿易區的前緣陣地，離海近在咫尺，還有豐富的土地、人力等后發展地區的原始資源。客觀地說，南寧并非沒有條件，而且有不少條件比重慶還要優越。南寧只要繼續培育和完善產業環境，放開招商思路，創新招商方式，借鑒重慶經驗，謀求和策劃產業鏈招商，加工貿易大項目機會還是有的。

2.保稅物流中心轉型升級是最穩健的路徑。綜合保稅區是我國在總結16年（1990—2006年）保稅實踐經驗和對保稅規律認識有了新的高度下，進行制度創新的產物，它綜合了保稅（倉庫）區、出口加工區、保稅物流園區、保稅港區等海關特殊監管區的稅收、外匯等相關管理措施與政策，它是目前我國開放層次最高、政策最優惠、功能最齊全、手續最簡化、效率最高的海關特殊監管區。海關總署提出，今后具備條件的保稅區、出口加工區、保稅物流園區等，將逐步整合轉型為綜合保稅區或保稅港區，可見，綜合保稅區是我國現有的保稅區、出口加工區、保稅物流園區等海關特殊監管區的發展趨勢與目標。

海關總署所指的“具備條件”，對于保稅物流中心而言，就是要有充足的保稅加工。南寧保稅物流中心只要創造條件，發展了充足的保稅加工業務，那么，向綜合保稅區轉型升級，就是符合趨勢，符合政策，并會得到各個方面各個級別部門支持，因而，轉型升級是最為可靠、最為穩健的路徑。

三、南寧綜合保稅區政策突破的對策

（一）加工貿易規模政策障礙的突破

綜合保稅區是加工貿易大發展的平臺，但是，加工貿易先有一定程度的發展，又是轉型升級設立綜合保稅區的必要條件。因而，推動加工貿易發展，突破加工貿易規模限制，對南寧綜合保稅區設立有著非常重要的意義。

1.轉變思想，高度重視發展加工貿易。如何高度重視，可以看重慶。重慶黃奇帆市長親自論述并提出“一頭在內，一頭在外”新型加工貿易方式，指出憑此“西部可以打敗長三角”；黃奇帆又親自找惠普談找富士康郭臺銘談，拿下惠普4000萬臺筆記本電腦訂單，得到臺灣三巨頭富士康、英業達、廣達入駐。南寧重視程度遠不夠，“加工貿易基地”連“三基地三中心”規劃也沒上，在南寧工業發展戰略中，從未將加工貿易作為一個支柱產業來發展。有人認為，重慶工業基礎比較強，可以實現零部件80%本地化，因而可以實施“一頭在內，一頭在外”新型加工貿易方式。但是，從實際實施來看，重慶主要還是靠垂直產業鏈招商實現“一頭在內，一頭在外”。因為加工貿易產品，其零部件絕大部分都是指定廠商的，本地企業無法成為供應商。因此，真正的重慶經驗實質是垂直產業鏈招商。

南寧可以學習重慶垂直產業鏈招商模式，推動“一頭在內，一頭在外”新型的加工貿易。同時，南寧出海近，是準沿海城市，又具備后發展地區的土地、人力等原始資源優勢，完全可以學習沿海地區大力發展“兩頭在外”傳統的加工貿易。一些人認為南寧不具備發展加工貿易的條件，這種認識是很膚淺而又非常有害的。加工貿易是外向型經濟，是最活躍的經濟體，單有民營經濟，區域經濟活躍度還是不夠的，沿海經濟的活躍與繁榮，就是“外向型經濟+民營經濟”的結果。所以，轉變思想，高度重視，加快南寧加工貿易大發展刻不容緩。

2.成立加工貿易大發展的研究策劃團隊。團隊主攻搜集沿海有關加工貿易的情報，獵取加工貿易目標產品和目標企業，策劃加工貿易招商。目前，僅有綜合保稅區籌備工作領導小組及辦公室是不夠的，應當在領導小組下設置加工貿易專門的研究策劃團隊，負責加快推進綜合保稅區加工貿易的發展。重慶“一頭在內，一頭在外”的新型加工貿易方式，顯然背后有一個研究策劃團隊。“09年年初惠普正在籌劃增產問題，…，原來在上海有5000萬產能，將繼續在上海加單子，加到8000萬臺”，這種情報不會是黃奇帆自己親自搜集來。這些旨在發展加工貿易的大動作，顯然背后有專門團隊研究策劃。

3.加快建設綜合保稅區標準廠房，大力推進加工貿易招商。標準廠房是加工貿易招商的重要籌碼。加工貿易最大特點就是代工生產，而代工生產利潤低是眾所周知的事實。因此，加工貿易企業往往不愿意投資建廠房，只想帶著設備來，希望廉租廠房作業。所以，標準廠房在加工貿易招商中，是重要籌碼。武漢富士康項目，武漢市提供了60萬平方廠房，并出資出地建員工廉租房；鄭州富士康項目，鄭州市建了50多萬平方標準廠房和50多萬平方員工公寓；南寧高新區富士康項目落戶，其10萬平方標準廠房也是重要因素之一。國內其他地區的富士康項目，基本都如此。

加快南寧綜合保稅區標準廠房建設，是大力推進加工貿易招商的重要步驟。南寧綜合保稅區總體規劃和控制性詳細規劃都已完成，可以加快進行綜合保稅區一期運作，加快標準廠房建設。

4.盡心服務現有加工貿易企業，推動擴大產能移至綜合保稅區。目前，落戶江南沙井的富士康南寧科技園是一個富有延伸性和擴展性項目，高新區項目就是其子項目，顯然，它還可以派生出更多的子項目。只要盡心提供服務，綜合保稅區完全有機會爭取這些子項目。今年3月份南寧保稅物流中心潛心解決了富士康中國—越南供應鏈項目進入南寧保稅物流中心的操作流程及細節問題，就是對加工貿易企業最好的服務之一。只要將這些相關的貼心服務持之以恒進行到底，就必然會贏得南寧市現有加工貿易企業的信任，并可以贏得他們擴大產能的機會，同時南寧保稅物流中心服務品牌也會在加工貿易界有較高的知名度，有利于南寧綜合保稅區的出口加工招商。

5.尋求與海航合作，拓寬加工貿易物流航空通道。

富士康已經與海航集團簽署合作協議，雙方攜手建設以海航為基礎，以海南為中介支點的全球物流快運體系。富士康代工的都是高科技6C產品，諸如平板電腦，有上千個零部件，其產品及供應鏈物流對其有著非常重要的意義。同時，這些產品高科技性質，造就了體積小、更新快、價格波動大、生命周期短特性，決定了其物流走航空快運的重要性。富士康與海航的合作，目的就是要解決其航空物流通道。反過來，地方有海航的航線，就將有機會引進或擴大富士康的投資。南寧目前屬于海航的航線有大新華航空的南寧—北京、海南航空的南寧—海口、南寧—三亞、南寧—大連、南寧—長沙以及南寧—曼谷。顯然，海航的東盟航線太少，不利于富士康計劃以南寧為基地開拓東盟市場的設想。如果南寧與海航合作，多開辟東盟以及江浙沿海一帶的航線，就有取得富士康擴大在南寧投資的機會。

6.謀求平板電腦機會，推動大產品大項目招商。自從2010年1月美國蘋果公司喬布斯宣布推出iPad，平板電腦逐漸開始走進普通大眾，形成逐漸取代傳統個人電腦的趨勢。平板電腦潛在市場空間巨大，前景廣闊。目前，富士康在內遷布局中，將iPad放在成都基地。但是受深圳基地40萬員工的前車之鑒影響，富士康對內遷的每個基地人員規模必定加以控制，因此，單富士康成都基地難以滿足平板電腦巨大的市場需求。顯然，平板電腦還有擴張產能需要，南寧還會有機會。iPad推出時間還比較短，零部件又多至上千，供應鏈大部分在外，“兩頭在外”的加工貿易難以避免，這對近海城市南寧來說，是有優勢的。隨著近年來南寧市的產業配套逐步完善，諸如平板電腦的大產品大項目，南寧還有機會。

當前，首先要爭取平板電腦機殼項目。目前，富士康成都基地有遷出平板電腦機殼的意向，南寧要爭取。平板電腦的機殼是鋁鎂合金做的，需要大量鋁錠，南寧具有資源條件和富士康前期產業條件。而且機殼項目又將成為平板電腦的配套條件。

（二）級別政策障礙的突破

開發區級別政策障礙突破有兩個方案：

1.申報綜合保稅區不以良慶經開區為載體，而以南寧經開區為載體。良慶經開區是2007年由大沙田經濟開發區和沿海經濟走廊開發區整合而成的自治區級開發區。目前規劃的綜合保稅區是在沿海經濟走廊開發區，2001年南寧經開區申報國家級開發區時，是把沿海經濟走廊開發區和大沙田經濟開發區作為南寧經開區兩個園區一起合并申報的。因此，在國務院的批準文件中，沿海經濟走廊開發區是屬于南寧經開區的。所以，以南寧經開區為載體開辟出口加工區是可以利用的方案。

2.以南寧保稅物流中心為基礎，通過轉型升級實現。南寧保稅物流中心是由海關總署、財政部、國家稅務總局和國家外匯管理局聯合批準設立，也可以作為國家級的。海關總署提出，具備條件的保稅物流園區，可以整合轉型為綜合保稅區。因此，通過南寧保稅物流中心轉型升級，可以突破目前良慶經開區級別不夠問題。不過，南寧保稅物流中心獲批的規劃面積總共才53.55公頃（0.5355平方公里），僅夠物流用地，完全沒有開辟出口加工區用地。因此，只有以保稅物流中心為基礎，延伸規劃更大面積，作為出口加工區，發展加工貿易。只要加工貿易達到一定規模，就具備海關總署提出的轉型條件。

（三）出口加工區增設政策障礙的突破

突破出口加工區增設政策障礙的最好辦法，就是謀求大項目招商。如果沒有加工貿易大項目，出口加工區增設政策障礙就會產生影響。如果有加工貿易大項目，增設政策就不成為障礙而自然突破。

另外一個有效的辦法，就是做大綜合保稅區的加工貿易量。綜合保稅區如果有較大規模的加工貿易，大幅度超過加工貿易規模限額，那么，事實就證明綜合保稅區有強大的加工貿易需求，為了服務這些加工貿易需求，綜合保稅區設立就是順理成章的了。

（四）戰略規劃定位政策障礙的突破

1.要對國務院有信心。在《國務院關于進一步促進廣西經濟社會發展若干意見》中，對于南寧的保稅建設的戰略規劃，還保留有一定的彈性。從條文“支持有條件的地方設立海關特殊監管區域，加快推進欽州保稅港區、憑祥綜合保稅區和南寧保稅物流中心建設”來看，南寧建設保稅物流中心是當前定位，只要南寧具備條件，也可以建立其他海關特殊監管區。所以，只要南寧創造了可以設立綜合保稅區的條件，必然會得到國務院的支持。

2.加快發展南寧市的加工貿易，以事實證明南寧市更加需要綜合保稅區。綜合保稅區最核心服務之一，就是服務出口加工，南寧市出口加工貿易如果有了較大的規模，沒有綜合保稅區服務，進一步發展就會受到限制。因此，努力加快發展南寧市的加工貿易，是戰略上證明南寧需要綜合保稅區的最好事實根據。2007年南寧市加工貿易進出口額是0.2967億美元，2011年達到4.9153億美元，2012年上半年就達8.62億美元，南寧加工貿易快速發展趨勢已經顯現。2007年南寧市在廣西加工貿易進出口額9.58億美元中占3.1%，2011年占16.0%，2012年上半年占到35.2%，已經超過老牌北海和后來居上欽州（北海占比18.9%，欽州占比24.6%），位居全區第一。近年來南寧加工貿易的發展，在逐步證明南寧市更需要綜合保稅區推動南寧市加工貿易大發展。

[1]王水蓮.加快南寧保稅物流中心向綜合保稅區過渡對策研究[M].中共南寧市委黨校學報,2011，（10）.

[2]潘岳林.廣西保稅物流體系發展現狀及其對策淺析[M].廣西經濟，2012，（4）.

[3]海關總署、國家發改委、財政部、國土資源部、商務部、稅務總局、工商總局、質檢總局、外匯局.設立出口加工區的審批標準和程序，署加發〔2004〕102號.