中國社會保險廣覆蓋的趨勢及其法理意義*：以基本養老保險為例的考查

栗燕杰

(中國人民大學 中國社會保障研究中心，北京 100872)

改革開放以來，中國社會保險制度選擇了先覆蓋、再優化的社會保險改革思路，養老、醫療等各主要社會保險項目都走上覆蓋范圍逐步擴大之路。

一、中國養老保險走向廣覆蓋的回顧

我國的養老保險制度建設，從城鎮企業職工起步，在從計劃經濟的“國家－單位”保障體制向“國家—社會”保障轉化的同時，逐步擴大覆蓋范圍，直至覆蓋全體國民，乃至在中國工作的外國人。

(一)起步:城鎮勞動者養老保險的建立與擴展

我國城鎮勞動者養老保險制度的建立，經歷了從“正式職工”建立、到“有正式關系的勞動者”、再到各類城鎮勞動者的擴展發展歷程。

1991年《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》是改革開放以來國家就養老保險第一次作出重大決策，其對象僅限于企業職工。1999年公布的《社會保險費征繳暫行條例》第2條第1款將國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮，以及實行企業化管理的事業單位及其職工納入基本養老保險費的征繳范圍，相應的，上述企業、組織的傳統所謂“正式職工”被納入到基本養老保險制度的覆蓋范圍之內。

其他勞動者也被逐步納入到養老保險的覆蓋范圍之內。2007年《勞動合同法》第17條將“社會保險”規定為勞動合同應當具備的條款，相應的，中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織、民辦非企業單位等組織的勞動者，在國家機關、事業單位、社會團體并建立勞動關系的勞動者，均根據《勞動合同法》納入基本養老保險等社會保險制度的覆蓋范圍。由此，一方面用人單位的范圍大大擴展;另一方面，養老保險的參保人不再限于“正式職工”，凡是建立勞動關系的一般勞動者，均被覆蓋在養老保險之內。特別是，“農民工”據此納入覆蓋范圍。

2010年10月28日出臺的《社會保險法》進一步淡化了“勞動關系”的約束，除重復確認進城務工的農村居民依照本法參加養老保險，并將非正式關系的勞動者納入養老保險覆蓋范圍。根據該法第10條第2款，無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員，均可以參加基本養老保險。

(二)農村社會養老保險與城鎮居民養老保險

1.農村社會養老保險制度

我國農村社會養老保險制度的探索和建設可分為兩個時期。1986年起我國開始探索農村社會養老保險，1991年1月國務院授權民政部開展農村社會養老保險制度試點，1992年民政部第一次出臺全國性的農民養老社會政策《縣級農村社會養老保險基本方案 (試行)》。1995年國務院辦公廳轉發民政部《關于進一步做好農村社會養老保險工作的意見》，要求積極推進農村社會養老保險制度建設。同年10月民政部在全國農村社會養老保險工作會議上提出要在有條件的地區積極穩妥發展農村社會養老保險制度。但到1997年宏觀經濟形勢發生巨大變化，國家開始整頓金融秩序，農村養老保險被一并整頓。

1998年國務院機構改革將農村社會養老保險由民政部門移交勞動和社會保障部。2002年11月，黨的十六大提出“探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”，標志著農村社會養老保險進入新的發展階段。2009年9月1日國務院下發《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，開展新農保試點，其覆蓋對象是年滿16周歲 (不含在校學生)、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，“十二五”規劃進一步將實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋作為目標?？梢灶A見到，農民群體全部將被覆蓋在基本養老保險制度之內。

2.城鎮居民養老保險

2011年6月，國務院發布《關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》(國發〔2011〕18號)，開展城鎮居民社會養老保險試點，將年滿16周歲 (不含在校學生)、不符合職工基本養老保險參保條件的城鎮非從業居民，納入到基本養老保險的覆蓋范圍。

鑒于非從業居民沒有用人單位和勞動關系，其基本養老保險權利享有的前提——用人單位和個人繳費即無法實現。為保障其基本養老保險權益，實行個人繳費和政府補貼相結合的方式。農村居民的基本養老保險制度，也采取類似制度安排。

應當說，農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險的實施，填補了養老保險領域的主要制度空白，從此除特殊人群外，基本上實現了養老保險的全覆蓋。

(三)特殊群體的養老保險

我國社會保險制度諸項目，特別是養老保險、醫療保險的主體，也在不斷擴展。一些特殊群體受到立法者、決策者的關注，被逐步納入到社會保險制度中來。

1.機關事業單位工作人員

國家機關、事業單位的工作人員，其工資、福利均由國家財政直接承擔，風險性質、風險強度不同于企業。但從長遠看，機關事業單位工作人員參加包括養老保險在內的各項社會保險，有著多種積極效果。

首先，公務員和事業單位工作人員參加社會保險，對公務員自身有著一定保障功能。比如，根據《公務員法》和《行政機關公務員處分條例》，公務員如因犯罪而遭受刑罰，或其他原因被開除，則將永遠退出公務員隊伍。其公務員養老保障的權益，也將隨之徹底喪失。其結果是，受到刑罰或開除處分的公務員，將無多少辦法免除其本人、近親屬的后顧之憂。而如將公務員納入社會保險體系，遭受刑罰、或給予開除處分，將并不影響其養老權益的享有和實現。

其次，機關和事業單位工作人員參加社會保險特別是養老保險，將增強整個社會保險制度的公平性。二元運行體制，公務員的特有制度，特別是其中的特權因素，難免受到社會其他群體的詬病。而機關和事業單位工作人員的加入，計發方式的統一將極大增強制度的公平性和可持續性。

再次，公務員和事業單位工作人員參加社會保險，有利于社會保險制度轉移接續機制的改進，進而有利于公務員在內的各種職業群體之間的自由流動。將公務員和事業單位工作人員納入社會保險覆蓋范圍之內，將使得跨越機關、事業單位內外的人員流動的社會保險關系轉移接續，納入到整個社會保險制度框架之內。

在這種認識下，我國公務員社會保險制度并非沒有任何推進。2005年4月27日通過的《公務員法》第77條原則性地規定了國家建立公務員保險制度。 《社會保險法》第10條第3款規定:“公務員和參照公務員法管理的工作人員養老保險的辦法由國務院規定?！蔽覈恍┑胤剑呀涢_始將機關和事業單位的部分工作人員納入到社會保險體系的嘗試。如2006年深圳市修改《深圳經濟特區企業員工社會保險條例》，將機關事業單位的雇員養老保險納入進來。

2.低收入者

在宏觀層面，健康可持續的社會保險制度以充分就業為前提。近年來，世界各國廣泛出現就業但貧困的現象，其社會保險制度需要重新考慮。低收入群體往往需要最低生活保障、醫療救助、失業救助、災害救助等一般性社會救助和專項社會救助予以支援以保障其基本生活。隨著社會保險制度覆蓋范圍的擴展，低收入者被逐步納入到社會保險制度安排范圍之內。收入相對較低的非從業人員，以及雖然有勞動關系但收入過低的，即所謂“繳費困難群體”，則需要給予特殊制度安排和物質保障。比如在德國，法定醫療保險 (類似于中國的基本醫療保險)的繳費一般由雇主和勞動者分擔，但月收入低于400歐元勞動者的法定醫療保險繳費完全由雇主承擔。［1］

《社會保險法》第25條規定對享受最低生活保障的人、低收入家庭60周歲以上的老年人和未成年人的個人繳費部分，政府給予補貼。國務院《關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》(國發 ［2011］18號)則要求地方政府為繳費困難群體代繳部分或全部最低標準的養老保險費。這種補貼、代繳社會保險費，并不同于社會保險基金支付不足時對基金的財政支持補貼，而是針對參保人的“繳費補貼”。通過繳費補貼，將使得低收入者順利參加社會保險制度，并享受相關權益。

3.殘疾人

殘疾人由于其特殊身體、精神條件，其社會保險權需要予以特殊保障的制度安排。在我國，殘疾人同時受到殘疾人福利制度和社會保險制度的覆蓋。隨著社會保險制度對殘疾人的覆蓋到位和保障效果強化，需要考慮展開對殘疾人福利制度的重新認識、定位，殘疾人福利與殘疾人社會保險制度的關系相應改進殘疾人群體的社會保險制度安排。

殘疾人的社會保險權益，已受到社會保險相關法律法規和政策文件的關注。國務院《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(國發〔2009〕32號)明確對參保人繳費給予補貼，對農村重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費;并明確，個人繳費，地方政府對參保人的繳費補貼，以及集體補足，個人資助等，全部計入參保人的個人賬戶。《社會保險法》第25條第3款規定喪失勞動能力的殘疾人，其基本醫療保險個人繳費部分，由政府給予補貼。

4.在中國工作的外國人

1962年國際勞工組織第118號即《本國人和外國人在社會保障方面享受平等待遇公約》，即吁求外國人與本國人享有同等的社會保險權益。根據《社會保險法》第97條，在中國境內就業的外國人也被納入該法適用范圍。中國已與德國等國家簽訂社會保險的雙邊協議，將特定情形的外國人納入到中國養老保險制度范圍之內。2011年9月6日人力資源和社會保障部出臺《在中國境內就業的外國人參加社會保險暫行辦法》，明確規定了在中國境內就業的外國人，依法參加中國社會保險，依法享受社會保險待遇。

養老保險覆蓋范圍的擴展，意味著養老保險權益的權利主體范圍擴展。逐步從勞動者的養老保險權，走向全體國民的養老保險權，乃至涵蓋特定情形外國人的養老保險權，最終是全體社會成員的養老保險權。

二、域外各國社會保險走向全覆蓋概覽

在一般意義上，各國社會保險制度大都經由“工資勞動者—全體勞動者—全民”的路徑擴展。

《貝弗里奇報告》將“廣泛保障”作為社會保險的六大基本原則之一，社會保險應當是全方位的，不應當給國民救助和自愿保險留下任何隱患。需注意的是，“全覆蓋”或“廣泛保障”作為社會保險的基本原則或方針，意味著社會保險應具備強制性。畢竟，缺乏強制性的保險，將與自愿保險無異，是無法保證覆蓋范圍的。接下來，要求社會保險具有強制性，則意味著必須通過立法來實施，通過強制執行制度予以保障。

從世界范圍看，實行社會保險制度為主體的福利國家，大都有著從勞動者走向覆蓋全民的發展趨勢。隨著社會保險制度的不斷發展完善，社會保險與越來越多的社會成員發生聯系，逐步成為全社會所有成員的安全網。林義教授觀察到:“大多數歐美國家社會保險保障范圍和保險對象的確定，主要是按照機器制造業→加工業→其他工薪階層→服務行業→農業工人、農場主→個人勞動者、自營勞動者的路徑發展的?！保?］

以群體看，農民被逐步納入養老保險制度，大多要晚于工人。如德國在1889年即建立針對工人的《養老保險法》，但到1957年才出臺《農民養老保護法》，遲至1995年才出臺《農民養老保險法》。英國在1908年出臺《老年人養老保險法》，到1995年，才出臺覆蓋農民的《養老保險法》。意大利的《養老保險法》出臺于1919年，直到1990年才有《農民養老保險法》。

德國已為自由職業者建立起養老保險制度，即獨立從業者養老保險制度。其起步可以追溯到1923年在高額通貨膨脹的背景下，巴伐利亞州的醫生養老金制度。二戰后，獨立從業者養老金制度出現又一個發展高峰。到1957年德國《養老金改革法案》出臺，設置“保險義務收入線”。東西德國統一后，1992年《養老金保險改革法案》對獨立從業者的養老保險作出明確規定。

即便是美國和英國，養老保險計劃的覆蓋面也不斷擴大，同時繳費與待遇之間的關系則越來越淡化。［3］社會保險在不斷擴大覆蓋面的同時，年齡、性別、職業等方面的考慮因素在淡化而非作為制度分類標準。強化“社會性”，而補充、提升了“保險性”。［4］

不僅養老保險如此，其他社會保險項目也有類似趨勢，法國的失業保險相當典型。1905年法國頒布《失業保險法》，在世界上率先實行強制性的失業保險制度。1972年 《(60歲及以上失業者的)收入保障法》對60歲以上的失業者設置失業保險救濟，1974年《農業保險法》將農業失業者納入失業保險的范疇。［5］從歷史變遷看，法國失業保險顯然是逐步擴大覆蓋范圍，走向廣覆蓋、乃至全覆蓋。

三、社會保險廣覆蓋的法理意義

(一)社會保險法制與勞動法制逐步走向相對獨立發展

隨著社會保險覆蓋范圍不斷走向廣覆蓋，社會保險的覆蓋范圍，從部分勞動者擴展到各類勞動者，直至國民全體甚至更廣，大有“全覆蓋”之勢。這將使得社會保險法制與勞動法制的關系發生重大變動。

在《社會保險法》出臺前，曾有學者主張社會保險的對象限于勞動者。［6］基于此種觀點，似可推導出，社會保險法制屬于勞動者法域的組成部分。我國《勞動法》第9章規定“社會保險與福利”，顯然也是將社會保險與勞動者福利并提，并均由《勞動法》予以規范。大量相關教科書命名為“勞動與社會保障法”，其背后潛臺詞是社會保障法從屬于勞動法。那么，作為社會保障法組成部分的社會保險法，也從屬于勞動法。

但是，隨著社會保險覆蓋范圍擴展到存在勞動關系的職工之外的群體，勞動法已無法涵蓋社會保險的全部法律制度。社會保險權的主體從傳統的勞動者一躍成為國民全體和各類社會成員。無論是基本養老保險中的新型農村養老保險與城鎮居民社會養老保險，還是基本醫療保險中的新型農村合作醫療，城鎮居民基本醫療保險，均與勞動法律制度漸行漸遠。

從各國法制的歷史發展看，勞動法與社會法由“衍生”到“共生”。其歷史基本線索是:18世紀已有勞動法存在。在19世紀，由于勞動問題成為社會問題，到19世紀末已有部分社會法由勞動法衍生出來。20世紀初，社會法不斷增長，與勞動法有共生現象。比如在加拿大，1900－1930年期間的主要社會立法都是與勞動有關。1952年ILO《社會安全最低基準公約》，將絕大部分勞資沖突的內容界定為社會安全之最低基準，社會法走向發達，并取代勞動法的大量內容。［7］發展至今，法國社會法的含義更為寬泛，有關公共秩序或利益、勞動關系以及經濟安全保障的法律，并且不屬于傳統公法學所界定的研究范圍的，都可以稱為社會法，一般法學研究的社會法包括以研究勞動關系為主要內容的勞動法和研究社會安全制度相關法律規范的社會安全法。［8］1956年法國頒布 《社會安全法典》，于1985年大幅修訂。

本文認為，從法律理念、基本原則、核心法律關系、法律屬性與定位來看，社會保險法與勞動法也差異明顯。本文的基本觀點是:兩者的核心理念并不相同，存在著實質性的差異。在這種背景下，我國當下的社會保險法律制度，已不再是勞動法制的組成部分。社會保險法律制度，已構成與勞動法制存在交叉、也存在一定不同的相對獨立的法律制度體系。從部門法屬性來看，社會保險法應當屬于本質上作為公法的社會法域。社會保險法律制度，構成我國社會法域的主體組成部分。

(二)社會法的理念更新

社會法在理念上，不再以傳統的“扶弱”理念作為重心，更強調“安全”理念。基于社會本位思想，法學界倡導保障弱勢群體的社會法。其早期主張認為:“以維持這種社會經濟弱者階層的生存及其福利的增進為目的的諸法律在學術上按體系分類，稱為社會法，并試圖加以體系化。”［9］以社會救助法為主體內容的社會法制，無疑有著“扶助弱者”的理念，以及削弱貧富差距的直接現實功用。

在發展到現代福利國家的立法理念中，對社會弱勢群體的特殊保護與照顧已不再是中心理念。特別是，社會保險法更多考慮人格尊嚴、人的自由發展、安全等。除了考慮弱勢群體之外，同樣甚至更多以社會主流階層為對象。特別是廣覆蓋乃至全覆蓋為基本方針的社會保險法為主體的社會法制，將大大削弱“抑制強者、扶助弱者”的色彩，轉而以全體國民、乃至全體社會成員為對象，免除全體社會成員的后顧之憂為基本理念，在功能上，更加強調“社會安全”、“個人尊嚴”、“個人自由”。

(三)社會保險爭議解決的專門制度安排

隨著中國社會保險走向全覆蓋，社會保險糾紛的“勞動爭議”屬性逐步淡化、“行政爭議”屬性則逐步加強。其解決機制具有特殊性。在原理上，社會保險爭議表現出勞動爭議與行政爭議的整合需求。在實踐中，出于保障養老保險權等社會保險權益的需要，社會保險爭議解決應盡可能快捷、便利、專業，表現出對各類非訴糾紛解決機制 (ADR)如行政系統自身的復議機制、仲裁、調解等的強烈需求。其制度安排將走向體系化、專門化。

［1］姚玲珍.德國社會保障制度 ［M］.上海:上海人民出版社，2011:143.

［2］林義.社會保險第3版 ［M］.北京:中國金融出版社，2010:61.

［3］Nicholas Barr著.鄭秉文，穆懷中，等譯.福利國家經濟學［M］.北京:中國勞動社會保障出版社，2003:40.

［4］楊一帆.對德國社會保險制度與政策的回顧和評析 ［J］.保險研究，2010，(7):124.

［5］邵芬.歐盟諸國社會保障制度研究［M］.云南:云南大學出版社，2003:138－144.

［6］黎建飛.社會保障法 (第三版)［M］.北京:中國人民大學出版社，2008:35.

［7］黃越欽.勞動法新論［M］.北京:中國政法大學出版社，2003:358.

［8］郝鳳鳴.法國社會安全法之概念、體系與范疇 ［J］.政大法律評論，1997，(58):381.

［9］星野英一.私法中的人［J］.梁慧星.民商法論叢 (8)［M］.北京:法律出版社，1997:186.