干部考核評價科學化水平的歷史進程與現實思考

齊先樸

(中共廣西區委黨校，廣西 南寧 530021)

干部考核評價工作歷來被視為干部工作的“指揮棒”，因為干部考核評價是選拔任用干部的前提，考核評價的結果是選拔任用干部的重要依據。考核評價的導向性在一定程度上決定了干部做事的方向、態度和方法。我們黨成立后歷來重視干部考核評價工作，在不同的歷史時期依形勢和主要任務的變化適時調整、豐富和完善黨的干部考核評價體系，不斷提高干部考核評價科學化水平。可以說，中國共產黨建黨90年的發展史，不僅是一部戰勝艱難險阻的奮斗史，也是一部不斷提高干部考核評價科學化水平的成長史。總結我們黨90年來干部考核評價工作的歷史經驗，分析當前干部考核評價工作存在的突出問題，并在此基礎上提出相應的對策措施，對進一步提高干部考核評價科學化水平具有重要意義。

一、干部考核評價科學化水平的歷史考察

干部隊伍是人的因素中最活躍的部分，是推動社會進步發展的骨干力量。我們黨在成長歷程中，十分注重對干部的考核評價工作。伴隨著中國革命、建設和改革的發展，我們黨的干部考核評價制度歷經演變，逐步走上當前以科學發展為主導因素的考核評價軌道。

1.民主革命時期中國共產黨提高干部考核評價科學化水平的歷史回溯

建黨初期，我們黨根據革命斗爭的需要，采取較為簡便的考核評價方法。隨著黨的隊伍的不斷發展壯大和組織體系的逐步建立健全，才較為完整地提出考核評價內容、標準，并建立了專門的干部考核評價機構。1928年7月，在《中國共產黨組織決議案草案》中較為完整地提出了考核評價黨員干部的標準。1938年11月擴大的中央六屆六中全會作出了《關于各級黨委暫行組織機構的決定》，確定在各級黨委之下設組織部，明確將干部考察作為組織部的重要職責之一。到延安審干時，已經初步形成了一套較為系統的干部考核評價制度。在革命戰爭年代，由于戰時的特殊需要，考核評價干部的主要目的之一是防止和消除階級異己分子和蛻化變質分子，所以對干部考核評價的內容突出政治思想、社會關系和歷史表現。考核評價方法也比較簡單，即分別談話、查閱檔案材料、調查核實旁證等。這種考核評價方式在當時的歷史環境和條件下還是較為適用的。

2.改革開放前中國共產黨提高干部考核評價科學化水平的歷史回溯

新中國成立后的前三十年，干部考核評價標準的制定和考核評價內容的側重同國家一定歷史時期的中心任務緊密關聯，這一歷史時期，對干部的考核評價統稱為“鑒定”或“考察”。

新中國成立初期，為了醫治戰爭留下的創傷，興百業，安民心，國家需要大批人才和干部。然而，敗退臺灣的國民黨當局不甘失敗，組織了許多秘密的特務分子和間諜分子散布謠言、蠱惑人心，企圖顛覆新生的人民政權。所以，這一時期黨對干部的培養、選拔、鑒定極為嚴格，特別注重干部的政治思想表現。1949年11月，中共中央組織部頒布了《關于干部鑒定工作的規定》，指出“干部鑒定，是干部在一定工作或學習期內各方面表現的檢查和總結”，鑒定內容“重點應放在立場、觀點、作風、掌握政策、遵守紀律、聯系群眾、學習態度等方面”，要求“每隔一年左右的時間，各地均需對其所屬干部進行依次鑒定”，鑒定方法“采取個人自我檢討，群眾會議討論，領導負責審查三種方式結合進行”。之后幾年，土地改革、“三反”、“五反”、鎮壓反革命等運動在全國范圍內展開，出于形勢的需要，國家對干部的鑒定工作主要看干部對黨對革命的忠誠程度，特別注重審查干部的家庭背景、社會關系和過去的歷史問題。

1956年，三大改造基本完成，黨和國家開始著手探索社會主義建設的新路子。1957年10月，毛澤東在講話中指出:政治和業務是對立統一的，政治是主要的，是第一位的，一定要反對不問政治的傾向;但是，專搞政治，不懂技術，不懂業務，也不行。他還提出“搞一個十年計劃”，使各行各業的干部都達到“又紅又專”的標準。盡管講話仍然把政治放在第一位，但一個突出亮點就是強調了業務的重要性，將“紅”和“專”一并作為評判干部的主要內容。根據“又紅又專”的要求，1964年，中共中央組織部出臺《關于科學技術干部管理工作條例試行草案》，明確規定對科技領域的干部進行鑒定，除了考察政治思想之外，還要“考察了解他們完成工作任務的情況和工作中的貢獻，科學技術水平和業務能力”。這種鑒定思路將政治與業務、定性與定量有機結合起來，使干部考核評價工作更加全面、更加科學。

1966年5月，以“五一六”通知的發布為標志，“文化大革命”正式開始，逐漸步入正軌的干部考核評價工作被迫中斷。十年浩劫期間，正常的干部鑒定工作根本無法進行，干部考核評價工作陷入中斷與停滯狀態。

3.改革開放以來中國共產黨提高干部考核評價科學化水平的歷史回溯

黨的十一屆三中全會以后，針對“十年動亂”中干部鑒定工作遭到極大破壞，正常的干部考核評價工作幾乎停頓的情況，中央開展了干部考核評價制度的恢復與重建。1979年11月，中組部下發了《關于實行干部考核制度的意見》，明確提出今后干部考核評價的標準，要在德才兼備的原則下，進行德、能、勤、績四方面考核;考核評價主體，由各級組織人事部門負責，成立臨時考核機構;考核評價方法，恢復和健全民主生活會、年終鑒定等傳統做法。1988年6月，中組部又下發了《關于試行地方黨政領導干部年度工作考核制度的意見》，要求每年進行一次考核評價，并規定了年度考核評價的目的、對象、形式、內容、機構、程序等，使干部考核評價工作走上了正常化的軌道。綜觀這一段的干部考核評價工作，既有成績又有不足。首先，它建立起了干部年度考核評價的一系列制度，為選拔任用干部提供了有力依據。其次，它恢復了傳統的定性考核評價方法，即對干部的德才和工作實績，由各級黨組織進行個別談話，考核組提出評價意見，然后綜合評估。這種方法，簡便易行，快捷省力，適應了改革開放初期大量選拔任用年輕干部的需要。但是，隨著改革的深化，其科學性、準確性不足的弊端也日益顯露出來。一是考核評價指標缺乏剛性和考核主體單一，導致考核評價過程與結果容易受考核者本人的經驗、資歷、印象、感覺的影響，出現因人而異、隨意性較大的問題。二是評價標準過于宏觀、原則，對干部的德能勤績等沒有量化的比較，難免出現“千人一面”、“相似相近”的模糊評語，評價缺乏個性和鮮活性。

黨的十四大確立社會主義市場經濟體制改革的目標后，針對干部中存在的干多干少一個樣、干好干壞一個樣的狀況，黨的十四屆四中全會要求“全面考核干部的德能勤績，注重考核實績”。1995年，中組部按照“注重考核實績”的原則，制定了《關于加強和完善縣(市)委、政府領導班子實績考核的通知》，1998年，中組部又下發了《黨政領導干部考核工作暫行規定》。上述文件開啟了以工作實績為主考核評價干部的進程。實績考核評價的總體思路是:通過制定、分解、落實、考核、評價領導班子和領導干部的責任目標，形成與傳統的定性考核不同的定量考核方式。這種以責任目標為基礎的實績考核方式，極大地調動了干部發展經濟的主動性，使干部有了推動經濟發展的目標、責任和壓力，使考核評價工作有了衡量的依據和客觀指標，使考核評價對象有了顯著區別。隨著這一考核評價方式的展開，其自身的局限性及其所帶來的負面效應也日益突出。一是考核評價指標單一甚至唯一，出現唯GDP現象。在借鑒企業目標管理的基礎上，把干部的德能勤績，簡單地化為唯上級、唯學歷、唯資歷、唯數字，導致“干部出數字、數字出干部”;GDP成為主要甚至唯一“政績”，導致干部圍著GDP轉。二是造成短期效應，出現弄虛作假。由于片面強調經濟數據和經濟指標，一些干部急功近利、好大喜功，熱衷于上項目、鋪攤子，搞華而不實、勞民傷財的“形象工程”、“政績工程”。

黨的十六大以后，針對定性與定量考核評價中出現的問題，針對科學發展觀這一統領發展全局的戰略思想的提出，2006年，中組部在總結各地探索經驗的基礎上，下發了《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》，2009年，黨中央在總結新辦法試行3年的基礎上，由中辦下發了《關于建立促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》。上述文件明確提出建立促進科學發展的干部考核評價機制的總體要求，它包括:一要完善考核評價內容和指標。考核評價指標不再唯GDP，而是綜合經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設等各方面內容，在體現以經濟建設為中心的同時，增加居民收入、環境保護、節能減排、科教文衛、社會保障、安全生產、社會穩定、黨風廉政等多方面的內容指標。二要改進考核評價方式。以平時考核、年度考核為基礎，以換屆考察、任職考察為重點，相互補充，相互印證。三要擴大考核評價民主。把上級評價、相關職能部門評價、本單位評價、基層群眾以及社會評價結合起來，特別要加大群眾滿意度在考核評價中的分量。四要用好考核評價結果。把考核評價結果作為領導干部選拔任用、培養教育、管理監督和激勵約束的重要依據。上述總體要求，構成了促進科學發展的綜合考核評價機制的框架與體系，這一體系，為科學發展觀的落實提供了有力的組織指導和保障，成為現階段干部考核評價工作的指導方針，成為進一步健全和完善干部考核評價機制的努力方向。

二、提高干部考核評價科學化水平的歷史經驗與啟示

中國共產黨成立90年來提高干部考核評價科學化水平經歷了以政治思想為主導因素的考評制度、向以經濟發展為主導因素的考評制度、再向以科學發展為主導因素的考評機制的歷史演變。這一演變過程帶來了輝煌成就，也遺留了不少缺憾。中國共產黨90年來提高干部考核評價科學化水平的進程，給我們留下了深刻的歷史經驗與啟示。

1.要用歷史的眼光和客觀的態度來評價不同時期的干部考核評價制度

改革開放前，對干部考核評價更多的強調政治思想標準。雖然這樣的考核評價制度存在不足和缺陷，但它為民主革命的勝利，為新生政權的穩固，培養、選拔出一支信念堅定的干部隊伍，起了重大作用。隨著社會主義建設事業的推進，干部鑒定工作也融入了業務考察等內容，體現了德才兼備的要求。黨的十一屆三中全會后，國際國內形勢發生了巨大變化。和平與發展成為新的時代主題，發展經濟成為共和國頭等大事。注重工作實績的干部考核評價制度促進了國民經濟的迅速復蘇和發展，但也帶來了唯GDP傾向。我們應該把不同時期的干部考核評價制度放在當時的大環境中，用歷史的眼光、客觀的態度來評判。

2.干部考核評價工作要圍繞黨的中心工作來展開

干部考核評價的內容和方式，取決于黨的中心工作的需要。改革開放初期，隨著全黨工作重心的轉移，干部考核評價工作的正規化與制度化被提上日程。干部考核評價既要恢復停頓已久的傳統鑒定功能，又要建立起一整套適應經濟工作需要的年度考核評價制度。這種雙重需要，不可避免地使考核評價工作既帶有恢復性，又開始走上正規化軌道。社會主義市場經濟體制改革的目標確立后，急需一大批開拓創新、敢打敢拼、懂得市場經濟和現代科技的帶頭人，這就需要制造一種壓力，迫使干部產生強大的內在動力，這種壓力便是約束性指標——“數字政績”。進入21世紀以來，黨中央提出了科學發展觀，這一戰略方針要求干部考評評價既要體現以經濟建設為中心，又要體現全面協調可持續的發展導向;既要體現物質基礎又好又快地增長，又要體現以人為本的導向。這些新要求使考核評價的約束性指標必須從單一的經濟數據轉向全面綜合的數據上來;考核評價的方式與主體必須從一元轉向多元、從單一轉向多樣。由此，全面而綜合的考核評價機制便應運而生。

3.干部考核評價工作要體現考評對象的特點

干部考核評價的對象是人，是處在不同地區、不同層級、不同崗位的領導人。這些領導人在履行職責的過程中，由于受自身因素及客觀環境因素的制約，表現出復雜多樣的特性。如:既能做出看得見、摸得著的顯績，也能做出具有長遠影響的潛績;既能做出突出成就和巨大貢獻，也能做出被實踐證明留下了長期包袱和隱患的“政績工程”;既能在短期內做出見效快、發展明顯的功績，也能在長時期內做出事關長遠的基礎性工程。這種種復雜的特點，要求我們對干部的考核評價必須堅持歷史、客觀、全面的觀點，體現在制度上，便是一要分類、分層、分崗，二要考核評價主體多元、考核評價方式多樣。

三、制約考核評價科學化水平的突出問題

近年來，各地各部門在開展干部考核評價工作中，堅持改革創新，大膽探索，形成了一系列很好的做法和經驗。但不可否認，現行的干部考核評價機制還存在一些亟待解決的突出問題，制約著進一步提高干部考核評價工作科學化水平。

1.考核評價指標不夠合理

一是指標設置取向有偏差，過分突出經濟發展考評指標，忽視、淡化精神文明、民主政治、黨的建設等考評指標的設置。二是指標設置重點不突出。有的地方在干部考核評價指標體系中，把地方和部門的各項工作任務都作為考評內容，致使考評指標過分繁雜，考評重點難以突出。三是指標設置隨意性大。有的地方出于某種需要，隨意增加一些指標或縮減某些指標，致使指標之間權數、比例等明顯失調。四是指標設置過于籠統。

2.考核評價方式不夠科學

一是定性考評與定量考評結合上不夠充分。有的地方和部門以定性的方法為主，缺乏科學有效的量化分析，容易導致考評結果過于宏觀，主觀性較強，缺乏剛性約束。二是日常考評和集中考評結合上不夠充分。目前主要實行年度考評、任職考評等集中考評，缺乏制度化、規范化、經常化的日常工作考評。三是靜態考評與動態考評結合上不夠充分。偏重聽取述職報告、開展民主測評和查閱檔案材料等靜態考評，缺乏必要的動態考評手段，導致對干部日常履職情況缺乏足夠了解。四是數據采集和數據分析結合上不夠充分。注重數據采集，忽視數據分析，對于取得的考評數據缺乏深入研究，在一定程度上影響了考評結果的客觀性和準確性。五是短期考評與長期考評結合上不夠充分。一些地方只注重短期考評，忽視長期考評，催生了急功近利、勞民傷財的“政績工程”和“形象工程”，在群眾中造成了不良影響。

3.對考核評價結果運用不夠充分

一是考評結果與干部任免相分離。考核評價結果應該是干部任免的重要依據，而有些地方對考核評價結果的運用缺乏制度規定，致使考核評價與干部使用相互脫節。二是考評結果與干部獎懲相分離。

缺乏對表現優秀、政績突出的正面典型的宣傳激勵和對問題嚴重、影響惡劣的反面典型的剖析教育。三是考評結果與干部管理相分離。有的地方忽視及時反饋考評結果，不能夠綜合運用考評結果加強干部日常監督管理，干部考核評價的整體功能尚待進一步強化。

四、提高干部考核評價科學化水平的對策措施

進一步提高干部考核評價科學化水平，重點是提高考核評價制度的科學性、針對性和實效性，特別是在完善考核評價標準、優化考核評價辦法、強化考核評價結果運用這幾個核心環節上，要充分體現科學發展觀的內在要求。

1.在完善考核評價標準上提高科學性

一是充分體現科學發展觀和正確政績觀的要求。要樹立正確導向，堅持以人為本，突出發展主題，注重在推動科學發展的實踐中考核評價干部，把落實科學發展觀的實際成效作為考核評價的基本內容和評價的基本依據，形成“讓善于科學發展的人上，不會科學發展的人讓，阻礙科學發展的人下”的選人用人制度機制。二是充分體現把政治標準放在首位。要既重能力，更重品行，注重考核評價領導干部的政治品質、理論素養、責任意識、思想作風、勤政廉政和道德修養。要注重從履行崗位職責、完成急難險重任務、關鍵時刻表現、對待個人名利等方面考察干部的德才表現。三是突出科學發展政績。要根據不同區域、不同層次、不同類型干部的特點，建立各有側重、各具特色的考核內容和考核指標體系，探索建立領導班子和領導干部職務任期制、工作目標責任制和崗位職責規范。要求領導干部不僅要考慮經濟增長的需要，更要考量經濟增長的方式;不僅要考慮經濟層面的成長力，更要考量及時回應社會問題、兼顧社會協調發展;不僅要考慮政府的目標，更要考量、關注民眾的訴求和民生的需要。四是充分體現考核評價內容的激勵性和約束性。要突出對人口資源、社會保障、節能減排、環境保護、安全生產、社會穩定、黨風廉政、群眾滿意度等約束性指標的考核評價，強化對違反科學發展行為的剛性約束，促使領導班子和領導干部把科學發展觀的要求落實到經濟社會發展的各個方面。

2.在優化考核評價辦法上提高科學性

一是強化經常性考核評價。要以平時考核評價、年度考核評價為基礎，以換屆(任期)考察、任職考察為重點，相互補充，相互印證，定性與定量相結合，全面準確地考核評價。平時考核評價應注重對重大事件、完成重大任務以及涉及個人利益時跟蹤考核評價領導班子和領導干部的政治態度、負責精神、處事能力、自我要求等現實表現。年度考核評價應圍繞完成年度工作目標和履行崗位職責的情況，加強對領導班子和領導干部的嚴格管理監督和激勵約束。換屆(任期)考察應強化實地調查和延伸考察。任職考察應圍繞崗位職責要求注重考察對象的綜合素質和發展潛力。二是擴大考核評價民主。要以擴大群眾知情權為重點，進一步公開考核內容、考核程序、考核方法、考核結果，增強考核工作透明度。要探索實績“公開、公示、公議”等做法，深入了解領導干部在群眾中的公認度，加大群眾滿意度在考核評價中的分量。要強化黨內外群眾的參與和監督，把上級評價、相關職能部門評價、本單位評價、基層群眾以及社會評價結合起來，堅持民主與集中相結合，加強集體研究和綜合分析，既尊重民意，又不簡單以票取人，避免以偏概全。三是改進考核評價方式。堅持務實管用的原則，正確處理科學性與可操作性的關系，堅持共性與個性相結合，考人與考事相結合，定量與定性相結合，突出重點，把握關鍵，優化程序，探索運用社會統計成果和網絡、手機短信等現代手段，降低考核評價工作成本。

3.在強化考核評價結果運用上提高科學性

干部考核評價工作的目的是為干部選拔任用、培養教育、管理監督和激勵約束提供重要依據，但長期以來，考核結果與干部培養使用脫節現象普遍存在，并由此導致干部考核評價流于形式。特別是在干部年度考核中，除極個別違法亂紀干部考核結果不稱職外，普遍存在著主要領導年年評優、一般干部輪流評優、其他干部千篇一律為稱職的考核結果現象。那些不履行崗位職責不稱職的干部很難通過考核評價機制界定出來，而考核結果也難以作為干部獎懲和升降的依據，制約了考核工作激勵約束和導向作用的發揮，也影響了干部群眾參與考核的積極性。提高考評結果運用的科學性，必須完善相關配套制度，多方面、多途徑地推動干部考核評價結果的綜合效用，強化考核評價結果的導向性和約束力，注重考核評價結果與推動工作相結合，與領導班子換屆和領導干部選任相結合，與干部管理相結合，與實行干部問責制相結合。對自覺堅持科學發展、善于領導科學發展，實績突出、群眾公認的優秀干部，要表彰獎勵、提拔重用;對急功近利、搞形式主義和形象工程的，要批評教育、督促整改。這樣才能真正做到“不讓老實人吃虧，不讓投機鉆營者得利”，才能形成干事創業、促進科學發展的良好氛圍。

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