完善黨內選舉制度面臨的問題探析

王光華

(中共四川省委黨校，四川成都 610071)

2004年9月19日黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》提出:“完善黨內選舉制度，改進候選人提名方式，適當擴大差額推薦和差額選舉的范圍和比例。”［1］按照黨中央的要求，各級黨組織不斷完善黨內選舉制度，選舉的民主化程度明顯提高，逐步由“伯樂選人”向“制度選人”轉變，由封閉神秘化向公開透明化轉變，由單一委任向多種方式選人轉變，積累了寶貴經驗，取得了顯著成效。但是，按照推進社會主義民主政治建設和黨的建設的要求來衡量，與時代發展的要求和人民群眾日益高漲的政治參與訴求相比，在黨內選舉中還存在著一些影響干部工作民主科學性和真實性的突出問題。其主要表現在一些地方的黨內選舉中還存在著由有關領導人主導的形式性選舉，而不是充分體現選舉人意志的實質性選舉的問題，甚至還存在著以自上而下的委任制或變相的委任制代替自下而上的選舉制的現象。這里既有不按正確的制度規定貫徹執行的問題;又有制度本身不完善、不健全的問題，包括某些有關條例與黨章規定相矛盾的問題。只有在深入探討和深刻剖析完善黨內選舉制度面臨問題的基礎上，才能采取有針對性的有效措施不斷完善黨內選舉制度。

一、任命制或變相任命制依然在黨的各級干部產生中占主導地位

黨內權力來源于黨員的黨內民主的本質要求，往往需要通過實行民主選舉制度來體現。在過去革命戰爭時期險惡的環境里，由于我們黨處于所謂“不合法”和被鎮壓的地位，為了確保黨組織的安全，各級黨組織的負責人大多數是由上級任命的，沒有條件進行民主選舉。那時的任命制具有明顯的優點，弊端卻不明顯，而且還被兇險的戰爭環境和崇高的革命主題遮蔽了。但當革命勝利以后，昔日活動于革命對象體制外的革命黨，成了自己確立的體制內的執政黨，這時革命戰爭時期那種行之有效的任命制帶來的弊端就日漸暴露出來。這就需要實行列寧倡導的“黨的所有負責人員、所有領導成員、所有機構都是選舉產生的，必須向黨員報告工作，并可以撤掉”。［2］然而，在新中國成立后幾十年的今天，任命制或在民主形式下的變相的任命制依然在黨的各級干部產生中占主導地位，這是黨內民主建設的一大缺陷。從黨內權力運行的實際來看，黨內職務主要來自于上級的任命。特別是黨委書記是由上級黨組織和領導人精心挑選、等級授職、層層任命的。即使是通過民主選舉的干部較多屬于對上級黨組織或領導干部的人事安排進行再確認或賦予其“合法性”的形式性選舉。這就是說，上級黨組織或領導干部按照自己的意圖，自上而下的確定候選人;雖然有時也走一下自下而上的提出候選人的過場，但必須經過黨組織再“集中”后重新確定，或黨組織在確定候選人中的權重分在總分中所占的比重過大，而且不透明;在組織黨員或黨員代表進行投票選舉前，往往要通過多種方式向投票者“打招呼”、講明黨組織的意圖，甚至要求投票者從黨性和組織紀律觀念上保證黨組織的意圖得到確認。這種選舉實際上是變相的委任制，致使黨內授權形式依然是上級授給下級、下級授給黨員，顛倒了黨內權力來源的本末。還有一種情況是，一些黨組織和領導干部習慣于把直接任免干部視為堅持黨管干部原則的體現，有意無意地回避黨內選舉，把一些應由黨內選舉的職務改由上級黨委任命。例如，在黨代會閉會期間，地方黨委常委的增補，在正常情況下應按黨章規定，由黨的全委會選舉產生后報上級黨委批準，而現實情況是大多數地方所增補的黨委常委都不是經全委會選舉，而是直接由上級黨委任命的。

二、候選人提名制度不完善的突出表現是提名渠道單一和情況介紹簡單

候選人的提出和確定，是充分體現選舉人意志的重要環節和搞好黨內選舉的起點。在候選人提名這一程序上如果不能保證民主，那么以后的選舉程序再民主也不能保證選舉結果的正確性。1988年3月26日，中共中央組織部印發的《關于黨的省、自治區、直轄市代表大會實行差額選舉的暫行辦法》中規定:“黨的省、自治區、直轄市常務委員會委員、書記、副書記和紀律檢查委員會的常務委員會委員、書記、副書記候選人，由上屆黨委常委會提出建議名單，報中央原則同意后，分別由黨的省、自治區、直轄市委員會全體會議，紀律檢查委員會全體會議選舉產生。先差額選出常委，再等額選出書記、副書記”。［3］1994年1月26日，中共中央印發的《中國共產黨地方組織選舉工作條例》中規定，黨的地方各級委員會委員、候補委員和紀律檢查委員會委員產生的一個重要程序是:“常務委員會負責組織同級黨政機關、群眾組織和下一級黨政機關中的黨員領導干部醞釀推薦，在廣泛聽取意見的基礎上，提出候選人初步人選”。［4］1990年6月27日，中共中央印發的《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》中規定:“黨的基層委員會和經批準設立的紀律檢查委員會委員的產生:召開黨員大會的，由上屆黨的委員會根據所轄多數黨組織的意見，提出候選人，報上級黨組織審查同意后，提交黨員大會進行選舉。召開黨員代表大會的，由上屆黨的委員會根據所轄多數黨組織的意見提出候選人，報上級黨組織審查同意后，提請大會主席團討論通過，由大會主席團提交各代表團(組)醞釀討論，根據多數代表的意見確定候選人，提交黨員代表大會進行選舉。”［5］從上述文件規定我們可以看出，在過去進行的黨內選舉中往往過分強調自上而下的組織提名候選人的單一渠道，缺乏自下而上的選舉人聯合提名、自薦提名等多種渠道提名候選人，限制了選舉人的選擇范圍，挫傷了選舉人的參選熱情和積極性，甚至產生“厭選”情緒。黨的各級代表大會代表和委員會委員的產生名為選舉，實際上是上級黨組織和領導干部的意圖起決定性的作用。往往呈現出黨的代表大會的代表候選人，黨員沒有參與提名;黨委會委員和紀委會委員的候選人，黨代表沒有參與提名;黨委會選舉常委、書記、副書記，委員沒有參與提名;紀委會選舉常委、書記、副書記，委員沒有參與提名。其候選人都是上級黨組織和領導干部“代表”黨員或黨代表決定，在干部選拔方式上還沒有擺脫由少數人在少數人中選人的伯樂相馬的模式。在制定候選人資格條件時，一些黨委為了保證候選人的廣泛性和代表性，一味考慮年齡、性別、屆別、民族、行業等因素，人為設定候選人條件，刻意用設定條件去“套”人選，致使難以保證候選人的素質。實際上候選人名額分配到各黨組織或選舉人中時，就已經是硬性的“帶帽”指標，使選舉人的意志難以得到充分體現。在黨代表候選人名額分配中，領導干部的比重過大，一般占70%以上，普通黨員特別是生產、工作第一線的黨員比例過小。雖然不少地方建立了黨外群眾參與黨內初選制度，即由黨外群眾投“信任票”，但由于只限于黨內初選和在總分中所占的比例較小，所起作用不大，致使一些基層黨組織選舉后群眾不愿接受黨組織的領導。

長期以來，在黨內選舉中缺乏一套完整的候選人介紹制度。往往對候選人的介紹只是印發候選人的名單、簡歷，而不是比較詳細地介紹候選人的政治思想、工作能力、工作實績、家庭背景等全面情況。這種介紹只能說明一個人曾經從事過什么工作，擔任過什么職務，并不能說明他干得怎么樣，不足以判斷他的能力、水平和政治素質、思想品德。選舉人的知情深度不夠，僅僅局限于“公布多少就知道多少”、“公布什么就只能知道什么”，致使選舉人在短時間內很難從眾多不熟悉、不了解的人選中真正選擇出政治堅定、有真才實學、實績突出、群眾公認的干部。致使一些選舉人對選舉責任心不強，熱情不高，甚至出現組織提名、代表畫圈的現象。不少選舉人往往投的是對組織提名的“信任票”、對熟悉候選人的“感情票”、對某個候選人一知半解的“印象票”、憑從簡歷中得來的“感性認識票”。有的選舉人僅從候選人的年齡、文化程度上考慮，把年齡稍大、文化程度稍低的差掉;有的選舉人從候選人的分布情況出發，將提名多的地區和單位的候選人差掉;還有些選舉人面對眾多的候選人，要么從頭差，要么從尾差，或中間開花往兩頭差，或隔三跳四差，使黨內選舉具有一定的隨意性和盲目性。

三、直接選舉的范圍小層次低，目前僅局限于黨的基層組織

直接選舉可以使選舉人與被選舉人之間的關系更為緊密，縮小選舉人的個體選擇與社會選擇的差距，是一種比較理想的民主選舉方式。然而，目前黨內直接選舉的范圍十分狹窄，除黨總支和黨支部實行直接選舉以外，基層黨委包括各部門的機關黨委幾乎都是實行間接選舉，即一般都是先選黨員代表，再由代表選舉黨委。雖然一些地方在鄉鎮甚至縣、市級黨內選舉中，出現了一些直接選舉黨代表或書記的例子，但僅局限于少數試點而已。

四、在差額選舉中存在著比例小、變相的等額選舉和陪選等問題

1988年3月26日中共中央組織部印發的《關于黨的省、自治區、直轄市代表大會實行差額選舉的暫行辦法》第二條規定:“黨的省、自治區、直轄市代表大會代表候選人的差額不少于應選代表名額的20%。黨的省、自治區、直轄市委員會委員、候補委員、紀律檢查委員會委員候選人的差額不少于應選名額的10%。黨的省、自治區、直轄市常務委員會委員，紀律檢查委員會常務委員會委員候選人的名額要比應選名額多1至2人。”［6］其后下發的《中國共產黨地方組織選舉工作條例》、《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》，根據上述精神分別對黨的地方組織和基層組織選舉工作作出了相應的規定。這么小的候選人差額比例，雖然便于選票相對集中，卻難以給選舉人充分的選擇余地，不利于發揚黨內民主和體現多數選舉人的意愿。以上文件還規定，黨的地方各級委員會和紀律檢查委員會書記、副書記實行等額選舉，不進行差額選舉，這在一定程度上限制了選舉人選舉權的行使。

在地方各級黨委委員的選舉中，一些地方人為設定“硬差”和“軟差”，對“硬差”候選人情況進行重點引導性介紹，而對“軟差”候選人的情況介紹往往是一帶而過，比較簡單，選舉人對誰是重點人選和非重點人選一聽便知，使“差額”實際上變成了“等額”。在常務委員會的選舉中，一般指定一個“差額”作為“陪選”。對于誰是“陪選人”，不但“陪選人”自己心知肚明，其他選舉人也很清楚，而且“陪選人”也是一種政治待遇，只要確保自己“落選”，組織肯定會另有安排，這在一些地方已成為不成文的潛規則，以至出現“陪選人”積極做選舉人的工作“不要投他的贊成票”等現象，使“差額選舉”實際上成了變相的“等額選舉”，成為有關領導人和上級黨組織主導的形式性的選舉，使選舉人無法體現自己的意愿。

五、思想觀念上的偏差和運行程序上的失范使黨內選舉缺乏競爭性

根據馬克思主義關于經濟基礎決定上層建筑的基本原理，當我國選擇了以競爭為取向的市場經濟體制以后，接下來合乎邏輯的發展當然是政治領域的競選了。沒有選舉就沒有民主，沒有競爭性選舉就不是真正的民主選舉。道理很簡單，選舉首先必須要有選擇。在民主選舉中，如果候選人數與當選人數是等額的，或者雖然有差額，但內定只能由某人當選而其他人都是陪選，這種沒有競爭性的虛假選舉，只能使黨員群眾對選舉以至于對民主政治產生冷漠情緒。長期以來，我們一直把競爭當成資產階級爭權奪利、爾虞我詐、相互攻奸、欺騙人民的典型表現來看待，一概持批判和否定態度;我們一直強調全體人民的根本利益是一致的，在黨內全體黨員的根本意志是一致的，黨組織是代表廣大黨員意志的。因此，認為在黨內不需要搞競爭性選舉，而主要是實現黨組織的意圖，只要實現了黨組織的意圖就是體現黨的利益和黨員的意志，于是要求選舉人同黨組織意圖保持一致。這種思想觀念上的偏差，必然導致選舉運行程序上的失范，是導致直接指定黨內負責人和領導干部、內定選舉、指名選舉、等額選舉、陪伴選舉等違背民主選舉問題長期難以解決的重要原因。

競爭性選舉雖然是資產階級創造和推行的，但絕不是資產階級的專利，而是人類文明進步的共同成果。它無非是把優勝劣汰的競爭機制引入選舉，對候選人進行宣傳、介紹和比較、增加選舉的透明度，使選舉人對候選人有更多的了解，從而減少盲目性，用以解決現行選舉中存在的選舉人對候選人不了解的問題，從而充分體現選舉人的意志。在競選中，選舉人可以向候選人提出各種不同意見和問題，讓競選者回答，這可以增加選舉人投票的科學性。這里不存在什么“姓社姓資”的問題。西方國家實行的競選制度有不少弊端，我們不能照搬，應當引以為鑒，但完全可以結合我國的實際加以改造，興利除弊，為我所用。這既適用于改革國家選舉制度，也適用于改革黨內選舉制度。

六、黨內選舉制度不配套和有關規定過于籠統、彈性大、甚至相互矛盾

目前除了《中國共產黨章程》從宏觀上對黨內選舉有所規定以外，有關黨內選舉工作的文件只有《關于黨的省、自治區、直轄市代表大會實行差額選舉的暫行辦法》、《中國共產黨地方組織選舉工作條例》和《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》等，黨的中央委員會和中央紀律檢查委員會的選舉，還沒有相應條例作出明確規定。沒有一部能夠統管全黨的《黨內選舉條例》和與之相適應的任期制、免職制、辭職制、罷免制、監督制，以及選舉過程中的程序制、公示制、質詢制和懲戒制等配套制度。當務之急應制定《黨內選舉條例》和與之相配套的一系列制度，特別是應制定《黨內選舉監督條例》，健全黨內選舉的監督機制，形成一種剛性的制度制約機制和懲戒機制。

現行的黨內選舉文件，一方面強調選舉人的意志應得到尊重，另一方面又都明確規定上級黨組織認為“有必要時”，可以調動或指派下級黨組織的負責人，而又沒有對何種情況屬“有必要時”作出具體規定。而現實中較多上級領導或組織，正是將特定條件下才應行使的權力常態化以服務于小集團或個人私利。要改變這種現象，需要完善黨內選舉制度體系，消除籠統、含糊、不一致的文件規定，堵塞制度漏洞。

目前實際運作的黨內選舉與黨章規定的選舉反差較大，存在著某些有關條例與黨章規定相矛盾的問題。黨章規定民主集中制的第二條基本原則是:“黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產生。”［7］但在現實中，常有不嚴格按照黨章規定實施選舉，或這樣那樣地使選舉扭曲變形的情況發生。例如，由選舉產生的領導干部在任期內，并沒有發生什么特殊情況，就以“干部交流”為由頻繁調動而委任他職，這實際上是以變相的任命制代替選舉制的一種表現。又如，1996年4月5日中共中央下發的《中國共產黨地方委員會工作條例(試行)》規定，地方黨委常委的七條職責中的第五條:“按照干部管理權限和規定的程序，負責推薦、提名、任免干部;負責教育和監督干部。調動或指派下一級黨組織的負責人，其數額在下一級黨的委員會任期內一般不得超過常委會委員職數的二分之一。”［8］這一規定顯然是與黨章規定相違背的。不用說上級黨委常委調動或指派下一級黨組織的領導干部“特殊時”超過二分之一，就是“一般”不超過二分之一，也會使黨章關于黨的各級領導機關由選舉產生的規定變成一紙空文。

黨內選舉程序制度不健全，存在著隨意減少程序和表決方式不科學等問題。雖然在《中國共產黨地方組織選舉工作條例》中，對黨的地方各級代表大會代表、黨的委員會委員、黨的常務委員會委員和書記、副書記的產生程序作出了規定，但在一些地方沒有嚴格貫徹執行，為圖省事或減少麻煩或便于實現上級領導人的意志，往往縮減選舉程序，甚至以個別協商或電話征求意見來取代必經程序。一些地方在進行選舉中因表決方式不妥而影響選舉人表達真實意愿。例如:把應該用無記名投票表決的改用舉手或口頭表決，應該用電子表決器表決改用手工表決;在對等額選舉的選票設計和操作、統計上，違背選舉常規，公然把對選票上候選人不作任何標記設定和視為“贊成”。

七、以堅持黨管干部為由在選舉中強化黨委意圖而否定或虛化選舉人的選擇權

堅持黨管干部原則，既是我們黨的優良傳統和組織優勢，又是推進黨的干部隊伍建設及其黨內選舉制度改革必須遵循的基本原則，還是加強黨的領導和鞏固黨的執政地位的重要保證。1989年8月28日下發的《中共中央關于加強黨的建設的通知》中規定:“要堅持黨管干部的原則，改進黨管干部的方法。黨要加強對干部工作的領導，制定干部工作的方針、政策，推薦和管理好重要干部，指導干部人事制度的改革，做好對干部人事工作的宏觀管理和監督。”［9］這就闡明了堅持黨管干部原則的科學含義和主要內容。不能把堅持黨管干部的原則簡單地理解“決定”和“管理”干部，而是把干部看作權力運作的主體，從執政黨運用權力推動國家和社會發展的角度，對干部的使用、干部用權的全過程進行控制，用以確保黨的綱領、路線、方針、政策的貫徹執行和實現黨的執政目標。黨管干部既是對整個干部選擇過程的有效控制，又不使公眾失去選擇權。這就需要防止和糾正為了控制而架空公眾的選擇權，或為了保證公眾的選擇權而架空黨的領導兩種錯誤傾向。為此，要堅持在充分保證人民對干部選擇權的同時，加強黨對人民選擇的正確引導;要切實從瑣碎的人頭管理中擺脫出來，更多地轉向通過政策導向來保證干部隊伍的質量;要加大對治國理政人才培養的力度，為公眾提供充足的可供選擇的干部資源。一些地方黨委在向人大或政府推薦干部時總是要做大量的工作，而且往往是把黨委決定的唯一人選拿去通過，這就等于取消了民意代表的選擇權，違背了選舉要體現選舉人意志的本質要求。因此，需要改革選舉制度，由執政黨實行真正的差額推薦和差額選舉，逐步形成規范的黨內競選，確保黨員和民意代表的選擇權得到體現，真正做到黨的任何組織和個人不得以任何方式妨礙選舉人依照規定自主行使選舉權。

［1］中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定［M］.北京:人民出版社，2004:33.

［2］列寧全集:第14卷［M］.北京:人民出版社，1989:249.

［3］［4］［5］［6］［8］中國共產黨黨內法規選編(1978—1996)［M］.北京:法律出版社，1996:254、258、285 －286、253、265.

［7］中國共產黨第十七次全國代表大會文件匯編［M］.北京:人民出版社，2007:75、74、84、82、84.

［9］中共中央文件選編［M］.北京:中共中央黨校出版社，1994:421.