發(fā)展社會(huì)組織構(gòu)建社會(huì)管理新格局

宿 玥

(中共大連市委黨校公共管理教研部，遼寧 大連 116013)

構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局，是黨的十七大報(bào)告中提出的我國社會(huì)管理體制改革的重要內(nèi)容和基本方向。這一新型社會(huì)管理格局的形成是一個(gè)社會(huì)管理體制與方式轉(zhuǎn)型的漫長過程，它要求政府承擔(dān)起更大責(zé)任的同時(shí)，還要積極引導(dǎo)各種社會(huì)民間力量參與其中，充分發(fā)揮政府、社會(huì)組織和社會(huì)公眾各自的優(yōu)勢和作用。政府并非“萬能”，它所服務(wù)的領(lǐng)域和范圍不可能覆蓋整個(gè)社會(huì)，并且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，呈現(xiàn)出社會(huì)利益主體多元化和社會(huì)利益需求多樣化的新特點(diǎn)，政府所能提供的服務(wù)無論是從數(shù)量還是從質(zhì)量來說都不可能完全滿足社會(huì)各階層的利益需求，而社會(huì)組織為表達(dá)民意訴求而生，具有民間性、自發(fā)性、靈活性等特點(diǎn)，可以在不同的行業(yè)和區(qū)域，通過靈活多樣的方式，直接或間接地為企業(yè)和社會(huì)公眾提供各種服務(wù)，所以，社會(huì)組織協(xié)同政府參與社會(huì)管理是政府轉(zhuǎn)變職能的必然要求，是社會(huì)組織發(fā)展的自身要求，更是創(chuàng)新社會(huì)管理主體，構(gòu)建新型社會(huì)管理格局的客觀要求。

一、社會(huì)組織參與社會(huì)管理是多方的必然要求

(一)社會(huì)組織參與社會(huì)管理是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特殊時(shí)期的時(shí)代要求。

當(dāng)前，我國處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于社會(huì)矛盾凸顯和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加大期，完善社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是政府管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。經(jīng)過新中國60多年的建設(shè)，特別是30多年的改革開放，中國從一窮二白、受人欺凌的國家躍升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，成績世界矚目，然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種社會(huì)矛盾也隨之出現(xiàn)，在一些地方，群體性、突發(fā)性事件時(shí)有發(fā)生，甚至出現(xiàn)矛盾激化的態(tài)勢。社會(huì)矛盾產(chǎn)生的主要根源是利益分配失衡和利益整合不利，但公民的訴求受阻，社會(huì)溝通不暢，社會(huì)信任的缺失和矛盾調(diào)處機(jī)制的不完善是使社會(huì)矛盾不斷顯現(xiàn)并被激化升級(jí)的重要原因。社會(huì)組織作為介于政府組織和市場組織之間的組織形式，為政府和社會(huì)、市場和社會(huì)、市場和政府之間的溝通架設(shè)了橋梁，上情下達(dá)、下情上報(bào)，保證信息溝通，促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，有效地預(yù)防和減少了社會(huì)矛盾的產(chǎn)生;當(dāng)矛盾顯現(xiàn)時(shí)，社會(huì)組織作為“安全閥”能夠在第一時(shí)間發(fā)出信號(hào)，早覺察，早處置，避免局部矛盾釀成全局性沖突;在社會(huì)沖突發(fā)生以后，作為“公共利益”集合體的社會(huì)組織又是化解矛盾的“潤滑劑”、“稀釋劑”，可以通過理性的、制度化的、溫和的方式解決問題，不僅減少了社會(huì)管理的風(fēng)險(xiǎn)，也降低了社會(huì)管理的成本，并且這是化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的長久之計(jì)。

(二)社會(huì)組織參與社會(huì)管理是轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府效能的客觀要求。

長期以來政府管理了許多原本不應(yīng)由政府去管的事務(wù)，在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的“越位”、“錯(cuò)位”，社會(huì)管理領(lǐng)域的“缺位”，使得政府規(guī)模膨脹，行政效率低下，引發(fā)了社會(huì)成員對(duì)政府的不滿和積怨。隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善，通過指令性計(jì)劃和行政手段進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理的全能型政府必然要進(jìn)行轉(zhuǎn)型，其職能要向“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”回歸，特別是進(jìn)行社會(huì)管理和提供公共服務(wù)的職能長期被忽視，滿足不了社會(huì)成員的需求，已成為社會(huì)建設(shè)的短板和政府改革的桎梏。改革開放以來，政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了六次改革，精簡機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能始終是歷次改革目標(biāo)，“轉(zhuǎn)走一項(xiàng)不應(yīng)有的職能政府可以精簡10%，倘能轉(zhuǎn)走兩項(xiàng)不應(yīng)有的職能，政府可以精簡20%”。［1］轉(zhuǎn)變政府職能的重點(diǎn)雖然是加強(qiáng)社會(huì)管理和提供公共服務(wù)，但政府不應(yīng)親歷親為、完全包攬，要在構(gòu)建完整的社會(huì)政策體系和加大投入的前提下引導(dǎo)社會(huì)各方力量共同參與社會(huì)管理，即政府“掌舵”、社會(huì)“劃槳”。目前，行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位等社會(huì)組織已承接許多以前由政府承辦和管理的事務(wù)，社會(huì)組織參與社會(huì)管理不僅使政府“瘦身”，加快了轉(zhuǎn)變職能、提高效能的步伐，也打破了政府壟斷公共產(chǎn)品的局面，提高了社會(huì)管理和公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

(三)社會(huì)組織參與社會(huì)管理是社會(huì)組織自身發(fā)展的必然要求。

改革開放30年來，“社會(huì)組織”的內(nèi)涵和外延都有所變化，但“社會(huì)組織”的非贏利性、非政府性、自治性等特征卻越發(fā)明晰。社會(huì)組織發(fā)端于民間，是公民為了實(shí)現(xiàn)公共利益和進(jìn)行自我管理自發(fā)和自主的結(jié)社形式，所以，它從產(chǎn)生之日起，就擔(dān)負(fù)著資源動(dòng)員、公共服務(wù)、社會(huì)治理、政策倡導(dǎo)等功能，它的生存土壤是“社會(huì)”，參與社會(huì)管理是社會(huì)組織的使命、目標(biāo)、存在的意義，更是其成長壯大的途徑。近二十年來，我國社會(huì)組織發(fā)展迅猛，數(shù)量達(dá)44萬左右，同時(shí)，它的質(zhì)量和社會(huì)影響力也顯著提高，就我國社會(huì)組織的現(xiàn)狀來說，加快社會(huì)組織的發(fā)展不僅需要社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)、提高生存能力，更需要政府通過完善制度環(huán)境、購買公共服務(wù)等手段的大力幫扶，社會(huì)組織只有在參與社會(huì)管理的過程中才能得到來自公共部門的資源，才能獲得生存發(fā)展、壯大完善的物質(zhì)基礎(chǔ)，所以，社會(huì)組織參與社會(huì)管理是社會(huì)組織的天然屬性，也是其實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的前提。

二、社會(huì)組織參與社會(huì)管理的現(xiàn)狀及主要問題

(一)社會(huì)組織參與社會(huì)管理的現(xiàn)狀。

目前，社會(huì)組織從諸多方面參與到社會(huì)管理中，發(fā)揮著重要作用。

1.提供公共服務(wù)，彌補(bǔ)政府不足。社會(huì)組織與政府之間具有共同的理念和價(jià)值觀，二者在為社會(huì)提供高水平、高質(zhì)量的公共服務(wù)這一目標(biāo)取向上是一致的，社會(huì)組織能夠與政府優(yōu)勢互補(bǔ)，在公共服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)揮各自不同的獨(dú)特作用，特別是活躍于企業(yè)和政府都缺位的“真空”領(lǐng)域的社會(huì)組織，為解決“政府失靈”和“市場失靈”問題開拓了路徑。

2.規(guī)范市場行為，營造健康環(huán)境。為了整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序，僅靠政府的行政手段是不夠的，在社會(huì)公共服務(wù)活動(dòng)中，“社會(huì)組織以服務(wù)為宗旨，積極組織市場開拓，發(fā)布市場信息，開展培訓(xùn)、交流、咨詢等活動(dòng)，協(xié)助政府部門開展行業(yè)調(diào)查、決策咨詢以及產(chǎn)業(yè)政策制訂等活動(dòng)。”［2］西方發(fā)達(dá)國家及我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)組織通過制訂行規(guī)降低社會(huì)管理成本并培養(yǎng)企業(yè)自律，通過行業(yè)準(zhǔn)入、資格論證等手段促使行業(yè)規(guī)范，通過解決糾紛、維護(hù)各方利益等行為營造健康有序的市場競爭環(huán)境。

3.反應(yīng)多方訴求，架設(shè)溝通橋梁。社會(huì)組織代表社會(huì)各個(gè)階層的利益，特別是為弱勢群體、邊緣群體服務(wù)的社會(huì)組織成為底層群體的利益表達(dá)渠道和政治參與平臺(tái)。各種群體的利益要求通過社會(huì)組織進(jìn)行利益表達(dá)、影響政府決策，同時(shí)，社會(huì)成員通過社會(huì)組織能夠及時(shí)獲得公共政策的相關(guān)信息，從而增加對(duì)公共政策的認(rèn)可、理解、信任和支持，有效降低對(duì)抗、抵制、抵觸情緒，以便于政策的執(zhí)行。

4.協(xié)調(diào)利益關(guān)系，化解社會(huì)矛盾。研究表明，“社會(huì)組織在社會(huì)管理中通過溝通、協(xié)調(diào)、調(diào)節(jié)、評(píng)判等手段，處理政府、市場、個(gè)人的關(guān)系，協(xié)調(diào)各利益主體的關(guān)系。”［3］社會(huì)組織把社會(huì)上散亂孤立的個(gè)人組織起來，整合每個(gè)成員微弱無力的利益訴求，通過合理合法的溫和途徑表達(dá)出來，避免了個(gè)人非理性的沖動(dòng)行為，減少了社會(huì)矛盾瞬間激化的可能，即使出現(xiàn)了問題，政府可以和社會(huì)組織進(jìn)行溝通談判，從而迅速控制事態(tài)的惡化和升級(jí)。

5.型塑公民文化，培養(yǎng)參與意識(shí)。在“小政府”的引導(dǎo)下，“大社會(huì)”應(yīng)該在社會(huì)管理上有大作為，對(duì)于解決公共問題應(yīng)該由包括政府在內(nèi)的“多中心”共同參與和完成，而生機(jī)勃勃的社會(huì)組織正在教會(huì)社會(huì)成員如何成為合格的公民并履行應(yīng)盡的義務(wù)。社會(huì)組織參與社會(huì)管理的實(shí)踐，培養(yǎng)著社會(huì)成員的人格獨(dú)立性，孕育著社會(huì)的公開開放性，更鍛煉著社會(huì)的自治能力，這些都型塑著市民文化的廣度和深度。

(二)目前社會(huì)組織參與社會(huì)管理的主要制約因素。

雖然近年來我國社會(huì)組織得到了長足發(fā)展，但總體來說，社會(huì)組織對(duì)社會(huì)管理的參與范圍較窄、參與度不高，參與的能力較弱，作用沒有得到最大發(fā)揮，究其原因，來自與政府和社會(huì)組織自身兩方面。

從政府來說，首先，受幾千年的封建統(tǒng)治和官僚思想的余毒影響，政府仍習(xí)慣于“獨(dú)霸”社會(huì)管理權(quán)力，部分干部對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)存在偏差，不放心、不愿意把社會(huì)管理的權(quán)力下放給社會(huì)組織;其次，政府職能不清、權(quán)力過大，留給社會(huì)組織的生存空間極為有限。眾所周之，我國社會(huì)組織最大的特點(diǎn)就是官民二重性，目前，大部分合法的社會(huì)組織通過自上而下的路徑產(chǎn)生發(fā)展，即政府或其相關(guān)機(jī)構(gòu)主動(dòng)組建社會(huì)組織并主導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展，這類社會(huì)組織首先是為政府服務(wù)，在政府的“羽翼”下成長，對(duì)政府極其依賴，具有較強(qiáng)的懦弱性，回避關(guān)鍵性問題，熱衷“無價(jià)值”事務(wù)，而通過“自下而上”路徑成長起來的相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)組織在發(fā)展過程中遇到很多困難，甚至無法獲得合法身份，所以，“在當(dāng)前高控性的自上而下的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，權(quán)力秩序是非常脆弱的，對(duì)自由的容納力低，限制了政府放開社會(huì)管制”［4］，社會(huì)組織的生存空間和發(fā)展空間十分有限。

從社會(huì)組織自身來說，首先，大部分社會(huì)組織對(duì)政府依賴性較強(qiáng)，組織成員仍習(xí)慣于“大政府”和“單位人”的思維模式，“等、靠、要”思想仍占主流，缺少自治、參與、競爭意識(shí);其次，大部分社會(huì)組織參與社會(huì)管理的能力有限，由于“發(fā)育時(shí)間短，受體制、資源和環(huán)境的約束多，來自政府的支持少，社會(huì)組織自律機(jī)制和生態(tài)系統(tǒng)也不健全，因而能力建設(shè)普遍不足，社會(huì)組織應(yīng)有的各項(xiàng)功能都不發(fā)達(dá)”［5］，部分社會(huì)組織還不具備參與社會(huì)管理的能力，整體的參與水平也較低。

三、破解社會(huì)組織發(fā)展困境，建立社會(huì)管理新格局的對(duì)策建議。

建立社會(huì)管理的新格局，不僅政府要提高自身的管理水平和能力，更需要政府推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展，促進(jìn)其成長、成熟，并為其進(jìn)行社會(huì)參與提供制度保障，就目前而言，政府和社會(huì)組織自身要從以下幾方面著手破解社會(huì)組織發(fā)展難、參與社會(huì)管理難的困境。

(一)轉(zhuǎn)變政府“管理”理念，達(dá)成社會(huì)“治理”共識(shí)。

社會(huì)管理，政府不能也不應(yīng)“單打獨(dú)斗”，社會(huì)管理主體要從單純重視政府作用向社會(huì)共同“治理”轉(zhuǎn)變。首先，政府應(yīng)對(duì)自身正確定位，不要“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”，避免行政化過強(qiáng)和角色不清，要認(rèn)同社會(huì)組織的角色、尊重并保證社會(huì)組織參與社會(huì)管理的權(quán)利，還政于民。其次，社會(huì)組織自身要正確定位，社會(huì)組織不是“二政府”，也不是與政府無關(guān)、甚至對(duì)立的草根組織，社會(huì)組織是公民意識(shí)覺醒的產(chǎn)物，并且隨著公民社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)組織是公民實(shí)現(xiàn)權(quán)利、表達(dá)訴求的重要平臺(tái)，沒有公民的積極參與和支持，社會(huì)組織將成為“無源之水”，參與社會(huì)管理更無從談起。所以，破除觀念障礙，是促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的重要前提。

(二)加快轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建政府與社會(huì)組織合作伙伴關(guān)系。

無論是在社會(huì)管理問題，還是在社會(huì)組織發(fā)展問題上，政府都負(fù)有更大的責(zé)任、發(fā)揮更大的作用。

1.推進(jìn)行政體制改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能。行政體制改革的關(guān)鍵就是轉(zhuǎn)變政府職能。為了實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”的職能，政府不僅要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)事業(yè)發(fā)展、管理和服務(wù)、改革體制與創(chuàng)新機(jī)制、職能改革與依法行政等關(guān)系，更要處理好政府職能與其他社會(huì)主體職能之間的關(guān)系。雖然政府職能集中于社會(huì)管理和公共服務(wù)，但政府并非要親歷親為，而是主導(dǎo)和負(fù)責(zé)，具體來說是調(diào)動(dòng)和引導(dǎo)市場主體、事業(yè)單位、社會(huì)組織各自的職能履行到位，其中，如何放權(quán)是關(guān)鍵，既要給社會(huì)組織提供成長空間，又要避免政府角色從有關(guān)領(lǐng)域退出后，出現(xiàn)職能缺位。此外，政府要加快事業(yè)單位管理體制改革的步伐，使使社會(huì)組織獲得更多的自主管理權(quán)。

2.構(gòu)建政府與社會(huì)組織合作伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)二者良性互動(dòng)。就目前而言，社會(huì)組織的發(fā)展迫切需要政府的政策支持和資金支持。首先，構(gòu)建政府與社會(huì)組織的對(duì)話合作模式，建立二者的“伙伴”關(guān)系，我們可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家，特別是英國的經(jīng)驗(yàn)，“通過法律、合作框架協(xié)議、備忘錄等形式建構(gòu)公共合作行政的框架結(jié)構(gòu)”［6］，從而調(diào)動(dòng)、整合資源。其次，從國情出發(fā)，盡快完成與社會(huì)組織相關(guān)的法律和制度的增補(bǔ)、調(diào)整和修改工作，逐步完善社會(huì)組織的法律體系，明確社會(huì)組織的合法地位與責(zé)任并使社會(huì)組織的各項(xiàng)日常活動(dòng)有法可依。再次，改革現(xiàn)有的社會(huì)組織“雙重”管理體制，降低“準(zhǔn)入”門檻，加強(qiáng)過程監(jiān)管，目前，民政部已對(duì)公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類社會(huì)組織放開直接登記，一刀切的社會(huì)組織雙重管理體制正被打破，期望時(shí)機(jī)成熟時(shí)，盡快推動(dòng)管理體制的大變革。最后，政府還要以購買公共服務(wù)的契約方式大力扶持社會(huì)組織的發(fā)展，為其提供資金支持并進(jìn)行資源監(jiān)管。隨著公共服務(wù)購買的展開，政府采購法律法規(guī)及相應(yīng)財(cái)政制度體系應(yīng)該把社會(huì)組織明確納入公共服務(wù)購買的對(duì)象，促進(jìn)廣泛的社會(huì)服務(wù)市場的形成。同時(shí)，政府還要營造公平、公開的政策環(huán)境，使社會(huì)組織和其他購買主體，比如企業(yè)、事業(yè)單位等公平競爭公共資源。

3.加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)，充分發(fā)揮其在社會(huì)管理方面的特殊功能。在提供公共物品和公共服務(wù)方面，社會(huì)組織較之政府和企業(yè)有較大優(yōu)勢，所以，社會(huì)組織要富有使命感和責(zé)任心，加強(qiáng)自身的組織建設(shè)。例如，健全組織機(jī)構(gòu)、建立法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范組織行為;建立強(qiáng)制性信息披露制度和評(píng)估制度，通過構(gòu)建多元立體的全方位自律和它律機(jī)制，提高社會(huì)組織的公信力等。只有提高了自身能力，才能承接從政府職能中分離出來的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，為公民提供低成本、高效率的公共物品和服務(wù)，最大化的實(shí)現(xiàn)公共利益，從而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定并促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

［1］中國(海南)改革發(fā)展研究院.政府轉(zhuǎn)型與建設(shè)和諧社會(huì)［M］.北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，2005:170

［2］李軍鵬.建立與完善社會(huì)主義公共行政體制［M］.北京:國家行政學(xué)院出版社，2008:190

［3］中國行政管理學(xué)會(huì)課題組.中國社會(huì)中介組織發(fā)展研究［M］.北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，2006:10

［4］王名.中國民間組織30年－走向公民社會(huì)［M］.北京:科學(xué)文化出版社，2008:198

［5］王名.發(fā)展社會(huì)組織開創(chuàng)社會(huì)管理新局面［J］.經(jīng)濟(jì)界.2011.2:23

［6］韓國明、魏麗莉.比較與借鑒:國外政府建構(gòu)與非營利組織的合作模式［J］.行政與法.2006.5:17