農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策必須注重創(chuàng)新支持機(jī)制

文/程國強(qiáng)

按照 “量力而行、循序漸進(jìn)；明確指向、突出重點(diǎn)；市場導(dǎo)向、遵循規(guī)則；協(xié)調(diào)配套、提高效能”的原則，現(xiàn)階段我國構(gòu)建以價(jià)格支持為基礎(chǔ)、以直接補(bǔ)貼為主體的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策框架體系，必須進(jìn)一步創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持機(jī)制，探索新形勢下強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的新思路、新方式和新途徑。為此，我們建議：

一、積極探索建立重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定機(jī)制

建議對(duì)重要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行穩(wěn)定價(jià)格帶措施，其基本作用機(jī)制為，當(dāng)市場價(jià)格低于政府確定的最低保護(hù)價(jià)時(shí)，為維護(hù)農(nóng)民利益、保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)按照最低保護(hù)價(jià)掛牌收購農(nóng)民交售的農(nóng)產(chǎn)品；當(dāng)市場價(jià)格高于最高干預(yù)價(jià)格時(shí)，為保證市場平穩(wěn)運(yùn)行，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)將農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備投放市場，增加供給、平抑價(jià)格；當(dāng)市場價(jià)格處在穩(wěn)定價(jià)格帶以內(nèi)，政府對(duì)價(jià)格不采取干預(yù)措施，由市場機(jī)制自發(fā)調(diào)節(jié)價(jià)格。如政府掌握的儲(chǔ)備不足， 可以通過緊急進(jìn)口等措施增加市場供給，使價(jià)格穩(wěn)定在可控范圍內(nèi)。

二、穩(wěn)妥推進(jìn)差價(jià)補(bǔ)貼措施試點(diǎn)

由于大豆、油菜籽國內(nèi)供需缺口較大，進(jìn)口依賴嚴(yán)重，對(duì)外開放度高，現(xiàn)行臨時(shí)收儲(chǔ)措施的托市保價(jià)效果較為有限，難以有效保護(hù)農(nóng)民利益。對(duì)大豆、油菜籽等油料產(chǎn)品的托市調(diào)控應(yīng)把握好如下幾點(diǎn)，第一，必須充分考慮其國內(nèi)產(chǎn)需缺口大、對(duì)外開放度高的特點(diǎn)，注意防止出現(xiàn)進(jìn)口抵消調(diào)控效果的 “漏損效應(yīng)”；第二，要盡可能減少對(duì)市場機(jī)制的扭曲；第三，補(bǔ)貼應(yīng)合理適度，既要保護(hù)農(nóng)民利益，又要財(cái)政能夠承受；第四，要利用冬閑田資源，既鼓勵(lì)擴(kuò)大油菜生產(chǎn)，又避免與糧爭地；第五，要符合加入WTO的承諾。

三、研究設(shè)計(jì)針對(duì)重要產(chǎn)品、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的專項(xiàng)補(bǔ)貼措施

第一，水稻專項(xiàng)補(bǔ)貼。建議以水稻作為試點(diǎn)，抓緊研究與農(nóng)民種稻面積或交售商品糧數(shù)量掛鉤的水稻專項(xiàng)直接補(bǔ)貼。可考慮采取如上所述的差價(jià)補(bǔ)貼，或價(jià)外加價(jià) （即在水稻最低收購價(jià)基礎(chǔ)上，另外加價(jià)補(bǔ)貼農(nóng)民）等辦法，與已有的最低收購價(jià)、種糧補(bǔ)貼相配套，建立鼓勵(lì)水稻生產(chǎn)的政策支持新機(jī)制，緩解水稻供需緊張矛盾。

第二，專業(yè)農(nóng)戶補(bǔ)貼。對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)營耕地面積在一定范圍內(nèi) （如30—150畝），且主要從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)戶，按糧食實(shí)際種植面積給予補(bǔ)貼。種植規(guī)模較大的商業(yè)化農(nóng)戶 （如150畝以上），由于能夠獲得高于平均水平的利潤，因此不納入補(bǔ)貼范圍。

第三，農(nóng)業(yè)信貸利息補(bǔ)助。建議采取項(xiàng)目申請(qǐng)的方式，對(duì)專業(yè)農(nóng)戶用于農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)自主投資，給予定額的直接投資補(bǔ)助；對(duì)商業(yè)化種糧大戶，給予信貸利息補(bǔ)貼或者提供低息貸款。

第四，農(nóng)業(yè)環(huán)保補(bǔ)貼。以糧食主產(chǎn)區(qū)的專業(yè)農(nóng)戶為補(bǔ)貼對(duì)象，對(duì)采用資源節(jié)約、環(huán)境友好生產(chǎn)方式 （例如，使用有機(jī)肥或根據(jù)測土配方施肥，減少農(nóng)藥使用量等）導(dǎo)致的損失給予一定補(bǔ)貼。

四、進(jìn)一步完善現(xiàn)行補(bǔ)貼政策措施

對(duì)目前正在實(shí)施的補(bǔ)貼措施，要在系統(tǒng)評(píng)估政策綜合效果、總結(jié)存在問題的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善政策機(jī)制與操作辦法，增強(qiáng)政策的針對(duì)性和有效性。

（一）完善最低收購價(jià)政策

糧食最低收購價(jià)政策實(shí)施以來，在保護(hù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，促進(jìn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收，維護(hù)糧食市場穩(wěn)定、保障國家糧食安全等方面發(fā)揮了極其重要的作用，取得了顯著成效。但面對(duì)最低收購價(jià)政策調(diào)整及執(zhí)行過程出現(xiàn)的新情況與新問題，必須高度重視，抓緊完善。

第一，市場機(jī)制被弱化，糧食市場政策化趨向逐步增強(qiáng)。一方面，國家近年連續(xù)大幅度提高糧食最低收購價(jià)格水平，市場化的價(jià)格形成機(jī)制受到一定程度的抑制；另一方面，國家通過最低收購價(jià)等干預(yù)性收購掌握了市場上的大部分糧源，糧食市場供應(yīng)依賴于政策性糧源的拍賣，形成了政府調(diào)控政策主導(dǎo)著糧食市場基本走向的格局。

第二，最低收購價(jià)政策的 “溢出效應(yīng)”引發(fā)不合理的市場預(yù)期，可能加劇糧食市場波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。如近幾年連續(xù)提高小麥和稻谷的最低收購價(jià)格，形成了糧價(jià) “只漲不跌”的市場預(yù)期，改變了農(nóng)戶、糧食購銷企業(yè)、加工企業(yè)等主體的行為，農(nóng)戶惜售心理日益增強(qiáng)、售糧節(jié)奏出現(xiàn)明顯變化，購銷企業(yè)因?yàn)橛凶畹褪召弮r(jià)格托底敢于囤積居奇、待價(jià)而沽。而市場上的糧食流通量大幅度減少，導(dǎo)致加工企業(yè)對(duì)政策性糧源依賴加重，市場對(duì)調(diào)控政策變化越來越敏感，極容易引起恐慌性搶購等不利于糧食市場穩(wěn)定的行為。

第三，2009年玉米臨時(shí)收儲(chǔ)以及2010年小麥與早秈稻最低收購價(jià)政策的設(shè)計(jì)，將單一執(zhí)行主體調(diào)整為多元主體。其目的在于增強(qiáng)托市機(jī)制，減少托市收購對(duì)市場的扭曲作用。但政策實(shí)際執(zhí)行表明，多元主體確實(shí)有利于強(qiáng)化托市機(jī)制，支撐糧價(jià)上行，但并沒有減少市場扭曲，反而在一定程度上增加了對(duì)市場的控制，增強(qiáng)農(nóng)民和下游企業(yè)的不穩(wěn)定預(yù)期，提高政策執(zhí)行與監(jiān)督成本，增加宏觀調(diào)控的復(fù)雜性。

（二）改進(jìn)臨時(shí)收儲(chǔ)措施

2009年，采取多元主體參與臨時(shí)收儲(chǔ)措施，通過一次性運(yùn)輸費(fèi)用補(bǔ)貼，鼓勵(lì)和引導(dǎo)糧油加工企業(yè)到東北產(chǎn)區(qū)收購玉米、大豆，在南方油菜籽產(chǎn)區(qū)收購油菜籽。政策執(zhí)行結(jié)果表明，部分參與臨時(shí)收儲(chǔ)的經(jīng)營性企業(yè)，以盈利為目的，在市場價(jià)格低于臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格時(shí)，并不進(jìn)行托市收購，多是徘徊觀望；而當(dāng)市場價(jià)格回升到臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格之上時(shí)，為獲取國家的費(fèi)用補(bǔ)貼紛紛抬價(jià)搶購，進(jìn)一步推動(dòng)價(jià)格快速上漲，形成逆向調(diào)控效應(yīng)。由于流向多元主體的臨時(shí)收儲(chǔ)糧食，糧權(quán)不屬于國家，一定程度上削弱了國家宏觀調(diào)控能力。

進(jìn)一步改進(jìn)和完善臨時(shí)收儲(chǔ)措施，首先，必須堅(jiān)持 “單一”政策執(zhí)行主體政策，避免多元主體分化政策效果；其次，建立制度化的政策啟動(dòng)與退出機(jī)制，防止政策操作的隨意性；第三，探索建立臨時(shí)收儲(chǔ)與調(diào)控儲(chǔ)備一體化操作機(jī)制，強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控能力。

（三）加強(qiáng)和完善直接補(bǔ)貼措施

對(duì)今后新增的直接補(bǔ)貼，要建立與農(nóng)民實(shí)際種植面積掛鉤的政策機(jī)制。其關(guān)鍵是，抓緊建立 “農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼基礎(chǔ)信息管理系統(tǒng)”。該信息系統(tǒng)包含全國各個(gè)農(nóng)戶土地承包與種植面積的地理信息基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，能夠準(zhǔn)確甄別和確定各農(nóng)戶的產(chǎn)量、種植面積等情況。有關(guān)部門應(yīng)充分應(yīng)用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)，結(jié)合農(nóng)戶承包地登記、確權(quán)及農(nóng)業(yè)普查等工作，率先在糧食主產(chǎn)區(qū)建立以農(nóng)戶為單位的耕地資源與糧食種植面積基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和土地空間信息管理系統(tǒng)，為今后開展各類政策性補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、糧食估產(chǎn)等工作奠定技術(shù)基礎(chǔ)。

要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善現(xiàn)行補(bǔ)貼政策。要著力解決由于信息不對(duì)稱、操作不規(guī)范、權(quán)力尋租等所導(dǎo)致的政策漏損和溢出效應(yīng)。要進(jìn)一步完善補(bǔ)貼操作辦法、加強(qiáng)政策執(zhí)行的監(jiān)督與管理，加大對(duì)違規(guī)違紀(jì)行為的處罰力度，確保農(nóng)民成為真正的受益主體。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心辦公廳副主任、研究員）