農業補貼政策必須注重創新支持機制

文/程國強

按照 “量力而行、循序漸進；明確指向、突出重點；市場導向、遵循規則；協調配套、提高效能”的原則，現階段我國構建以價格支持為基礎、以直接補貼為主體的農業補貼政策框架體系，必須進一步創新農業補貼支持機制，探索新形勢下強農惠農的新思路、新方式和新途徑。為此，我們建議：

一、積極探索建立重要農產品價格穩定機制

建議對重要農產品實行穩定價格帶措施，其基本作用機制為，當市場價格低于政府確定的最低保護價時，為維護農民利益、保護農民生產積極性，政策執行機構按照最低保護價掛牌收購農民交售的農產品；當市場價格高于最高干預價格時，為保證市場平穩運行，政策執行機構將農產品儲備投放市場，增加供給、平抑價格；當市場價格處在穩定價格帶以內，政府對價格不采取干預措施，由市場機制自發調節價格。如政府掌握的儲備不足， 可以通過緊急進口等措施增加市場供給，使價格穩定在可控范圍內。

二、穩妥推進差價補貼措施試點

由于大豆、油菜籽國內供需缺口較大，進口依賴嚴重，對外開放度高，現行臨時收儲措施的托市保價效果較為有限，難以有效保護農民利益。對大豆、油菜籽等油料產品的托市調控應把握好如下幾點，第一，必須充分考慮其國內產需缺口大、對外開放度高的特點，注意防止出現進口抵消調控效果的 “漏損效應”；第二，要盡可能減少對市場機制的扭曲；第三，補貼應合理適度，既要保護農民利益，又要財政能夠承受；第四，要利用冬閑田資源，既鼓勵擴大油菜生產，又避免與糧爭地；第五，要符合加入WTO的承諾。

三、研究設計針對重要產品、關鍵環節的專項補貼措施

第一，水稻專項補貼。建議以水稻作為試點，抓緊研究與農民種稻面積或交售商品糧數量掛鉤的水稻專項直接補貼。可考慮采取如上所述的差價補貼，或價外加價 （即在水稻最低收購價基礎上，另外加價補貼農民）等辦法，與已有的最低收購價、種糧補貼相配套，建立鼓勵水稻生產的政策支持新機制，緩解水稻供需緊張矛盾。

第二，專業農戶補貼。對糧食主產區經營耕地面積在一定范圍內 （如30—150畝），且主要從事糧食生產的農戶，按糧食實際種植面積給予補貼。種植規模較大的商業化農戶 （如150畝以上），由于能夠獲得高于平均水平的利潤，因此不納入補貼范圍。

第三，農業信貸利息補助。建議采取項目申請的方式，對專業農戶用于農田水利等基礎設施建設自主投資，給予定額的直接投資補助；對商業化種糧大戶，給予信貸利息補貼或者提供低息貸款。

第四，農業環保補貼。以糧食主產區的專業農戶為補貼對象，對采用資源節約、環境友好生產方式 （例如，使用有機肥或根據測土配方施肥，減少農藥使用量等）導致的損失給予一定補貼。

四、進一步完善現行補貼政策措施

對目前正在實施的補貼措施，要在系統評估政策綜合效果、總結存在問題的基礎上，進一步完善政策機制與操作辦法，增強政策的針對性和有效性。

（一）完善最低收購價政策

糧食最低收購價政策實施以來，在保護和調動農民種糧積極性，促進糧食增產、農民增收，維護糧食市場穩定、保障國家糧食安全等方面發揮了極其重要的作用，取得了顯著成效。但面對最低收購價政策調整及執行過程出現的新情況與新問題，必須高度重視，抓緊完善。

第一，市場機制被弱化，糧食市場政策化趨向逐步增強。一方面，國家近年連續大幅度提高糧食最低收購價格水平，市場化的價格形成機制受到一定程度的抑制；另一方面，國家通過最低收購價等干預性收購掌握了市場上的大部分糧源，糧食市場供應依賴于政策性糧源的拍賣，形成了政府調控政策主導著糧食市場基本走向的格局。

第二，最低收購價政策的 “溢出效應”引發不合理的市場預期，可能加劇糧食市場波動的風險。如近幾年連續提高小麥和稻谷的最低收購價格，形成了糧價 “只漲不跌”的市場預期，改變了農戶、糧食購銷企業、加工企業等主體的行為，農戶惜售心理日益增強、售糧節奏出現明顯變化，購銷企業因為有最低收購價格托底敢于囤積居奇、待價而沽。而市場上的糧食流通量大幅度減少，導致加工企業對政策性糧源依賴加重，市場對調控政策變化越來越敏感，極容易引起恐慌性搶購等不利于糧食市場穩定的行為。

第三，2009年玉米臨時收儲以及2010年小麥與早秈稻最低收購價政策的設計，將單一執行主體調整為多元主體。其目的在于增強托市機制，減少托市收購對市場的扭曲作用。但政策實際執行表明，多元主體確實有利于強化托市機制，支撐糧價上行，但并沒有減少市場扭曲，反而在一定程度上增加了對市場的控制，增強農民和下游企業的不穩定預期，提高政策執行與監督成本，增加宏觀調控的復雜性。

（二）改進臨時收儲措施

2009年，采取多元主體參與臨時收儲措施，通過一次性運輸費用補貼，鼓勵和引導糧油加工企業到東北產區收購玉米、大豆，在南方油菜籽產區收購油菜籽。政策執行結果表明，部分參與臨時收儲的經營性企業，以盈利為目的，在市場價格低于臨時收儲價格時，并不進行托市收購，多是徘徊觀望；而當市場價格回升到臨時收儲價格之上時，為獲取國家的費用補貼紛紛抬價搶購，進一步推動價格快速上漲，形成逆向調控效應。由于流向多元主體的臨時收儲糧食，糧權不屬于國家，一定程度上削弱了國家宏觀調控能力。

進一步改進和完善臨時收儲措施，首先，必須堅持 “單一”政策執行主體政策，避免多元主體分化政策效果；其次，建立制度化的政策啟動與退出機制，防止政策操作的隨意性；第三，探索建立臨時收儲與調控儲備一體化操作機制，強化政府宏觀調控能力。

（三）加強和完善直接補貼措施

對今后新增的直接補貼，要建立與農民實際種植面積掛鉤的政策機制。其關鍵是，抓緊建立 “農業補貼基礎信息管理系統”。該信息系統包含全國各個農戶土地承包與種植面積的地理信息基礎性數據，能夠準確甄別和確定各農戶的產量、種植面積等情況。有關部門應充分應用衛星遙感等現代信息技術，結合農戶承包地登記、確權及農業普查等工作，率先在糧食主產區建立以農戶為單位的耕地資源與糧食種植面積基礎數據庫和土地空間信息管理系統，為今后開展各類政策性補貼、農業保險、糧食估產等工作奠定技術基礎。

要進一步加強和完善現行補貼政策。要著力解決由于信息不對稱、操作不規范、權力尋租等所導致的政策漏損和溢出效應。要進一步完善補貼操作辦法、加強政策執行的監督與管理，加大對違規違紀行為的處罰力度，確保農民成為真正的受益主體。

（作者系國務院發展研究中心辦公廳副主任、研究員）