金融服務消費者保護的國際經驗及其啟示

暨南大學法學院 李支

消費是商品社會最為常見的經濟活動，消費者在經濟活動中的行為受到法律的調整，其權益受法律保護。消費者權益保護最早見于起源于資本主義發達國家的消費者運動，而后發展及全世界。我國消費者權益保護運動起步相對較晚，目前已基本形成了以《消費者權益保護法》為核心，包括《反不正當競爭法》、《產品質量法》和《食品衛生法》等法律法規組成的消費者權益保護法律體系。隨著市場經濟的發展，金融業日益成為經濟的核心，金融活動已與普通老百姓的日常生活密不可分，金融糾紛日益增多。保護好金融服務消費者的權益，是我國金融業發展所面臨的亟需解決的重要問題，需要我們借鑒國際先進經驗和做法，建設中國自己的金融消費者保護機制。

1 我國法律中金融服務消費者權益概念的缺失

我國的《消費者權益保護法》中并未明確規定消費者的定義，但是該法第二條將消費行為定義為：為生活消費需要購買、使用商品或接受服務的行為。由此看出，我國法律中的對消費者的界定，就是指為了滿足個人生活需要而購買和使用商品或服務的居民。與消費者相伴而生的是消費者權益，是指消費者依法享有的權利及該權利受到保護時而給消費者帶來的應得利益。

我國現行的法律制度中并沒有金融服務消費者的概念。這是由于我國長期處于計劃經濟時代，金融機構很長一段時間并不是自主經營的市場主體，所從事的業務是為了滿足國家經濟建設需要，缺乏金融服務的理念。加之我國現代金融業也起步較晚，金融服務業尚不發達，可供消費者交易的金融產品和金融企業提供的服務種類還十分有限。

2 國際上金融服務消費者權益保護的成功經驗

2.1 英國的實踐

金融服務消費者保護工作在英國開展得較早，2000年該國頒布的《金融服務與市場法》中就明確提出消費者權益保護與維持一國金融市場的國際競爭力息息相關。為此，該法案授權成立金融服務管理署(FSA)，專門負責監管各項金融業務的同時，專門設立申訴專員和賠償計劃架構，用以保障金融服務消費者的權益。[1]

為了更充分的實現消費者保護的目標。FSA將原有的各個分散的金融巡視員組織整合為統一的金融巡視員服務公司(FOS)，專門負責監督和處理消費者對所管轄的金融機構的投訴，使得糾紛的處理更加專業化和專門化。[2]

2.2 美國的實踐

美國一直重視市場投資者的權益，長期以來，美國將金融消費者視為市場投資者的一部分，對其權益的保護主要通過投資者保護法律來實現。例如在美國先后出臺的《誠實信貸法》、《公平信貸報告法》、《信貸機會公平法》、《住宅貸款信息披露法》、《金融隱私權法》和《據實披露存款資料法》等一系列金融市場法律規范中，都體現了保護對使用銀行服務的消費者的保護。在組織體系上，由于美國立法體制的特殊性以及金融機構類型的復雜性，保護金融消費者的職責曾經由多個監管部門負責：聯邦貿易委員會負責反市場壟斷方面的事宜；各個金融機構的消費者權益糾紛則由各個行業的監管機構分別負責。

2008年美國次貸危機爆發。為了應對金融動蕩、恢復市場信心，奧巴馬政府提出全面整改金融體系監管機制計劃，該計劃中特別提出成立負責監視系統性風險的金融服務監管委員會和統一保護金融消費者權益的消費者金融保護局[3]。2010年7月21日，奧巴馬簽署了《多德——弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》，設立專門的消費者金融保護局。該局的權力十分寬泛，根據法案，可以監管任何“提供金融產品和服務”的人員，并且可以在合法的范圍內自行頒布新規則[4]；可以召開聽證會，通過民事訴訟強制執行消費者保護法；可以為消費者信貸提供“標準格式”等。法案中也對消費者金融保護局的權力做了一些限制，例如監管的范圍不包括汽車貸款，監管對象為資產在100億美元以上的金融機構，不得特別限制利率等。

2.3 其他國家和國際組織的實踐

加拿大有關金融消費者保護的法律主要包括《銀行法》、《存款保險公司法》、《信托和貸款公司法》、《合作信用協會法》和《金融消費者管理局法》等，負責金融消費者保護的機構主要是隸屬于財政部的金融消費者委員會和存款保險公司。澳大利亞則出臺了《銀行營運守則》、《儲蓄互助社營運守則》、《電子基金轉移營運守則》和《澳大利亞證券及投資事務委員會法》等法律來維護金融消費者的權益。

國際組織方面，經濟合作發展組織(OECD)在2005年7月發布了《有關金融消費者教育問題的若干建議》，對金融機構在金融消費者教育工作方面提出若干原則和具體建議。全球金融危機以來，二十國集團以及金融穩定委員會等國際組織也多次呼吁和制定具體規則保護金融服務消費者權益。

3 借鑒國際經驗，完善我國銀行消費者權益法律保護制度

3.1 設立專門的金融服務消費者保護機構

從國際上的經驗看，保護金融消費者權益有必要設立專門的、統一的機構。目前，我國的金融糾紛主要由行業監管機構負責，由于這些行業監管機構與金融企業聯系密切，在處理糾紛時常常得不到消費者的充分信任。加之監管機構本身要制定規則，不應該由其“自己執行自己制定的規則”。作為消費者權益保護的主要機構，消費者權益保護協會也很少涉足金融行業，保護金融服務消費者權益的效果欠佳。

有鑒于國外的實踐經驗，我國有必要設立專門的金融服務消費者保護組織。未來考慮可以由社會團體來承擔組織工作，監管者制定規則賦予相應的權力，金融企業和消費者均有機會參與組織的運作。

3.2 保護隱私權是保護金融服務消費者權益的基礎

隱私權是重要的民事權利，消費者參與金融活動，隱私權應該得到尊重和維護。目前，我國僅在《商業銀行法》和《銀行卡業務管理辦法》中設置了保護金融服務消費者隱私權的條款。其中《商業銀行法》規定，“為存款人保密”、“對個人儲蓄存款，銀行有權拒絕任何單位或個人查詢、凍結、扣劃，但法律另有規定的除外”。這一條款過于形式化，可操作性不強。《銀行卡業務管理辦法》中規定了發卡銀行對持卡人的資信資料負有保密責任，卻未對資信資料的具體內容做出規定，實際中難以界定需要保密的資料的范疇和內容。

未來保護金融服務消費者的隱私權，可以考慮借鑒美國的《財務隱私權法案》和《公平信用記錄報告法》的形式，制定專門的隱私權保護法。將隱私權保護上升為建立社會信用體系，完善金融服務法律體系，發展現代金融業的基礎和中心環節，常抓不懈。

3.3 清理金融服務中不公平的合同條款

實踐表明，消費者與金融企業的糾紛主要由于不公平的金融服務合同條款引起的。通常認為“格式合同產生于商業慣例的積淀”[5]，為了提高交易的效率，往往會在交易中使用格式合同。但在缺乏充分的理論研究和實踐經驗積淀的情況下，金融交易的合同是以金融機構單方面制定的格式合同的面目出現，其公平性和合理性難免存在問題。今后，可以考慮在有關監管部門的監督下，由金融企業的行業協會制定金融服務的合同范本，消費者保護組織也可以參與合同范本的制定。在金融交易中，金融機構和消費者可以參照合同范本協商具體的合同內容。對于嚴重違反公平原則的合同或條款，應由監管部門予以嚴處，嚴重者由司法機關予以處罰，以此增強對消費者權益的有效保護。

[1]Financial Services Authority.Consumer A-wareness of the FSA and Financial Regulation.Consumer Research Report,2006.

[2]周良.論英國金融消費者保護機制對我國的借鑒與啟示[J].上海金融,2008(1).

[3]戴維·斯基爾著,丁杰地,張紅地譯.金融新政:解讀《多德——弗蘭克法案》及其影響[J].中國金融出版社,2012.

[4]美監管改革將沖擊商品市場.廣州日報(金融),2009-6-19,AⅢ2.

[5]劉穎,李莉莎.論信用卡格式合同不公平條款的法律規制.現代法學,2004(4).