遼寧省利用外商直接投資的問題及對策①

遼寧社會科學院法學研究所 李寧順

2011年遼寧省的綜合經濟實力躍上了新的臺階，地區生產總值達到了2.2萬億元，增長12%左右，位居全國第7位。與此同時，遼寧省在利用外商直接投資方面也取得了很大的成就。2011年遼寧省實際利用外商直接投資242.7億美元，增長17%，繼續位居全國前列。雖然遼寧在利用外商直接投資方面取得了很大成就，但是與其他東部沿海發達省份相比，在利用外商直接投資上還存在著較大的差距。本文首先分析了遼寧省利用外商直接投資中存在的問題，然后提出了遼寧未來有效利用外商直接投資的對策。

1 遼寧利用外商直接投資中存在的問題

1.1 在利用外商直接投資中地方政府的行政干預現象嚴重

地方政府在利用外商直接投資中一般有項目審批職能、產業指導職能、規范監督職能等等。而目前遼寧省政府各部門在利用外商直接投資中，不管是大項目還是小項目，都進行不同程度的干預。如生拉硬拽地給企業找合作伙伴；給國內企業下命令必須與外資企業合作成功；政府工作人員親自參與到中外雙方企業進行的項目洽談，如商務洽談和技術洽談等等。

1.2 吸引外商直接投資的政策和法律法規滯后

近年來，遼寧省各級政府部門對吸引外商直接投資工作非常重視，把直接利用外商直接投資作為政府經濟工作的重點。大部分的地方政府把外商直接投資當作擺脫經濟落后、激活地方經濟活力、產業結構優化的重要途徑之一。這樣的管理體制不同程度地誘發了地方政府和企業的投資沖動，各地為了吸引更多的外商投資，不斷地放寬優惠范圍和程度，引發了地區間吸引外商直接投資的惡性競爭。另外，遼寧省為了更好地吸引和利用外商直接投資，結合遼寧的實際情況，制定《遼寧省外商投資優勢產業指導目錄》，省政府法制辦也出臺了涉及外商直接投資的的地方法規和部門規章。這些法規和政策雖然在利用外商直接投資中起到了積極的推動作用，但距市場經濟和世界貿易組織的透明度規則還有很大的差距，需要政府用更規范的法規和政策來引導外商直接投資。

1.3 外商直接投資來源地比較單一，地區分布不平衡

遼寧省目前已經吸引了來自100多個國家和地區的外商直接投資。但遼寧引進的外商直接投資主要來自中國香港、澳門和臺灣，發達國家所占的比重比較小。2011年，對遼寧省進行直接投資的前五位國別(地區)為:中國香港、韓國、日本、英屬維爾京群島、臺灣等。綜上所述，可以看出遼寧的外商直接投資主要來自亞洲國家和地區，由于這幾個國家和地區的技術創新能力遠不及歐美國家，因此，遼寧省利用外商直接投資的質量不高，且對技術進步的促進效果也相對有限。

另外，外商直接投資在遼寧的區域分布也很不平衡。沈陽和大連是利用外商直接投資最多的兩個地區，這兩個地區所占的比重已經達到了80%以上，而其他地區引進的外商直接投資則明顯偏少，并且這種情況在遼西北地區更加明顯。2010年以來，雖然鞍山、撫順、丹東、錦州、營口等市實際利用外商直接投資額在不斷上升，外商直接投資在地區間發展不平衡的狀況有了很大的改善，但是遼西北地區的外商直接投資額還是沒有明顯的變化，這將會制約遼寧經濟的整體騰飛。

1.4 外商直接投資的產業、行業分布過于集中

從近幾年遼寧省利用外商直接投資產業分布情況來看，遼寧省的外商直接投資主要集中在第二產業，其次是第三產業，近幾年，外商直接投資在第二、第三產業的投資比重不斷增大，而第一產業的投資比重則沒有明顯的變化。2011年，遼寧省第二產業實際利用外商直接投資123億美元，同比增長47%；第三產業實際利用外商直接投資116.3億美元，同比下降4.7%；第一產業實際利用外資3.4億美元，同比增長81.3%；上述可見，雖然2011年遼寧省第一產業利用外商直接投資額飛速增長，但還是敢不上第二產業和第三產業所占的比重，第二、第三產業還是遼寧利用外商直接投資的主力軍。

從行業分布來看，2011年，制造業使用外商直接投資113.3億美元，同比增長48.8%；批發和零售業使用外商直接投資10.3億美元，同比增長1.9倍；租賃和商務服務業使用外商直接投資6.8億美元，同比增長44.5%；電力、燃氣及水的生產和供應業使用外商直接投資5.5億美元，同比增長44.7%；房地產業使用外商直接投資69.8億美元，下降0.8%。從上可以看出，遼寧的外商直接投資主要集中在制造業、批發和零售業、租賃業和商務服務業、電力、燃氣及水的生產和供應業、房地產業，外商直接投資對農業、能源、交通等基礎產業和設施的投資項目比例明顯偏低、增長也比較緩慢，解決遼寧老工業基地經濟發展的瓶頸問題，更不利于優化遼寧的產業結構。

1.5 政府在招商引資方式上創新性不足

近年來，遼寧省招商引資主要采取政府組團出國招商、參加會展、綜合性項目推介洽談等傳統招商形式。雖然這幾種招商引資方式在擴大對外宣傳，了解招商信息，開闊視野和眼界等方面發揮了積極作用，但這種方式往往時間短、針對性不強，盡管有一些簽約項目，但都是在會前對接洽談的。因此，僅依靠這種招商方式，遠遠不能適應招商引資工作需要。

2 遼寧省利用外商直接投資的政策建議

2.1 減少政府對外商直接投資工作的直接干預

目前，遼寧省的利用外商直接投資指令性計劃，由于行政色彩比較濃厚，不符合市場經濟的發展規律。因此，可以用企業的自報項目和引資計劃來減少地方政府的直接干預。企業如果有合作意向，可根據自己的項目儲備和規模，自行確定年度招商引資計劃，并上報給地方政府，政府可以根據企業的招商引資計劃制定全省的年度招商引資規劃。

2.2 適當減少政府組團出國招商

遼寧省各級政府，包括政府職能部門，每年都以招商引資為目的到國外進行招商。但是政府工作人員絕大多數不能對合資合作項目的技術性問題進行談判，又不能對合資合作項目拍板定奪，因此，多數由政府組團出國招商的效果不是特別理想。因此，除了必要的技術交流、政府互訪和其他公務出國外，政府應適當減少政府團組出國招商。而是積極鼓勵有招商方向、儲備項目的企業管理和技術人員出國考察、洽談項目。

2.3 政府積極加強投資軟環境建設

(1)進一步規范服務體系。一個國家要更多地吸引外商直接投資，僅僅有大的市場是遠遠不夠的，政府還要用市場手段創造更好的軟環境。目前，遼寧省的軟環境建設雖然有較大的改善，但還需要加強和完善。如嚴格規范行政審批。在政務大廳推行“一門受理、并聯審批、統一收費、限時辦結、一次性告知”的審批模式。設立行政審批否決權，但行政審批部門的任何人不得隨意對投資項目行使否決權，確需否決的，須經集體討論后，提交政府研究決定。確保解決招商引資中虛假浮夸問題，切實解決政府有關部門存在的政令不暢問題，對存在的問題及時曝光。政府還要強化監督機制。政府職能部門在政務大廳派駐監察室，負責對大廳工作運行、政務公開、工作人員的服務態度、工作效率、工作作風、工作質量進行嚴格的監督檢查，認真受理群眾投訴舉報，查處違規違紀案件。

(2)優化外商直接投資的政策法規環境。政府應從實際需要出發，進一步修改貿易與投資制度和政策和法規。政府可以成立清理和研究制定外商投資政策法規工作小組，對遼寧省近幾年頒布制定的一系列政策法規進行清理和修訂。如取消非關稅貿易壁壘、對外商投資的內耗比例和外匯平衡規定，對國內采購的優先原則等；建立和完善與國內市場開放以及貿易投資活動市場化進程相適應的宏觀調控體系，如利率、匯率制度的市場化改革，外經貿行業協調體制、市場規范管理、金融服務體系、中介組織、信息與咨詢機構、法律援助和貿易保險制度；充分利用多邊框架下能夠享有的制度與政策自主安排空間，構筑有效的產業保護和經濟安全體系。通過這方面的制度調整將有利于改善投資環境、規范市場行為，對利用外商直接投資的長期發展具有積極的促進作用。

2.4 政府積極引導外商直接投資的產業引導

(1)引導外商投資先進制造業。裝備制造業是遼寧最具潛力的優勢產業，但從建造世界級先進制造基地要求來說，產品技術水平、創新能力、技術集成能力、產業組織等方面還有很多問題和差距，還需要付出極大的艱辛。要抓住國際產業轉移的機遇，通過產業重組、兼并聯合、整體上市等多種形式，重點引導外資投向包括數控機床、重礦機械、通用石化裝備、工程機械、新能源裝備和新興專用設備等在內的裝備制造業，把遼寧建設成為世界級裝備制造業基地。

(2)引導外商投資高技術產業。引導外商投資信息軟件開發、數字醫療、芯片制造、半導體、數控系統、機器人等信息產業；引導外商投資生物育種、生物肥料、生物農藥、生物飼料、生物制藥、生物環保技術等生物工程產業；引導外商投資高強金屬材料、高溫合金材料、功能陶瓷材料、高性能密封材料、低溫超導材料、高溫超導材料、節能環保材料、生物材料等新材料產業等。

(3)積極引導外商投資現代服務業。政府要引進國外服務業先進的經營理念、運作方式和管理經驗來改造傳統服務業。應大力吸引外資發展租賃和商務服務業、創業投資企業和知識產權服務業、傳媒創意和文化旅游等服務業。

2.5 促進外商直接投資與產業集群的良性互動

近幾年，遼寧省產業集群在迅速成長并已具備一定基礎，但與東部先進地區相比仍存在一定差距。因此，遼寧省應進一步提高產業集聚效應，重點吸引能夠形成產業集群的跨國公司的進入，積極推動跨國公司與本地企業的產業關聯。政府要扶持中小配套企業，使其進入跨國公司主導的國際生產體系及產業零部件配套網絡，讓跨國公司真正根植于遼寧省，實現外資與集群發展的良性互動。

2.6 積極創新招商引資方式

政府要真正形成招商引資的活力，應轉變過去單純依靠政府主導，依靠一個或幾個部門招商的做法，推進向“政府推動、中介服務、企業為主”的國際招商模式。政府應探索專業化投資促進平臺，嘗試性地在重點產業轉移區域實施駐點招商。另外，政府也可以嘗試以商招商的模式，通過舉辦座談會、茶話會、引進項目通報會、重點項目推介會等形式，廣泛聽取外地客商的意見和建議，增強與客商的交流和情感，培育和延長對外招商引資鏈條。政府還可以進行網上招商。要充分利用遼寧省政府公眾信息網等信息平臺，展示遼寧省區位優勢、支柱產業、特色資源優勢、歷史文化底蘊、民俗風情、重點企業以及招商項目，廣泛發布招商信息動態，擴大對外影響，增強對外吸引力。

[1]王佳佳.外商直接投資對經濟增長的影響——基于遼寧產業結構的數據分析[J].社會科學輯刊,2011(6).

[2]李輝,程萍.遼寧利用外商直接投資問題研究[J].大連海事大學學報(社會科學版),2008(8).

[3]李向民,耿迪,于丹丹.遼寧省利用外商直接投資問題研究[J].遼寧工業大學學報(社會科學版),2010(6).