我國食品安全管理現存問題及對策探討

浙江商業職業技術學院旅游烹飪學院 陳明之

近年來，食品安全問題在全球范圍內頻繁發生，引起世界各國普遍關注，成為關系人民健康和國計民生的重大問題。世界糧農組織(FAO)曾對食品安全問題作出評價：消費者已經對食品安全體系的完善性和效率性的信心開始下降[1]。根據世界衛生組織的定義，食品安全是“食物中有毒、有害物質對人體健康影響的公共衛生問題”。最近幾年我國食品安全事件也頻頻發生，如：2006年6月的“陳化糧”事件、2006年11月的“蘇丹紅”事件、2006年6月北京的“福壽螺”事件、2006年9月上海的“瘦肉精”事件、2006年11月上海的“多寶魚”事件、2008年的三鹿奶粉事件、2010年2月的海南“毒豇豆”事件、2011年4月的上海“染色饅頭”事件等等。這些食品安全事件提示大家，我國的食品安全形勢嚴峻，衛生指標超標、超量使用食品添加劑、食品包裝標簽不規范等問題層出不窮，因此加強食品安全保障機制建設刻不容緩。

1 當前我國食品安全管理存在的主要問題

促發食品安全的因素是多方面的：生產經營者的因素、消費者的因素、法律保障體系的因素、食品監管的因素等。較為通行的觀點，是歸因于食品安全監管制度碎片化(fragmentation)。這種觀點的邏輯是，碎片化的監管制度(即俗稱“八個部門管不了一頭豬”)造成各個監管部門(主要為農業、衛生、質檢、工商和商務部門)之間信息溝通不順暢，協調不力等[2]。我國目前的食品安全監管體制是在計劃經濟體制下形成的原有各部門職能的基礎上進行延伸，實行的是“分段監管為主，品種監管為輔”的分段式監管體制。多部門監管模式的優點是可以對食品安全實行專業化的監管，提高監管的科學性，減少監管資源的浪費，但最大的弊端是由于法律法規的有限性，導致監管越位與監管缺位、缺乏合作等，加上制度落實的不到位，無論是監管過程，還是監管機構自身都暴露出很多問題。

1.1 法律法規建設不盡合理

目前，我國涉及食品監管的法律法規有幾十部，但這些法律法規相互之間缺乏協調性。最新的《食品安全法》中有些制度與其他涉及食品安全管理的法律法規之間依然存在著重復、交叉、甚至沖突。例如：《食品安全法實施條例》規定，對食用農產品安全的風險監測和評估，縣級人民政府農業行政部門不依照《食品安全法》，而是依照《農產品質量安全法》進行。但上述兩部法律對“農產品”范圍、農產品質量安全標準體系及檢測體系的界定等方面各有所區別，這便給具體操作帶來了麻煩。

1.2 多頭共管致使職責分工交叉或不明確，導致監管缺失

食品“從田間到餐桌”的不同環節分別由不同的食品安全監管部門負責，這種監管方式被人形象地稱為“七八個部門管不好一頭豬”、“十幾個部門管不好一桌菜”。 中央政府于2004年設立食品藥品監督管理局( 《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》國發[2004]23號)，以期協調各個監管部門之間的信息溝通與集體行動。該項制度的設立，目的在于加強各食品安全衛生監管部門(農業部門、質檢部門、衛生部門、工商部門)間的橫向協作能力。但從2004年至今，頻發的食品安全事件證明該項制度安排收效甚微。

1.3 沒有形成全國統一監管，中央同地方，地方之間利益難以協調

承擔食品安全監管職責的各部門， 從中央到地方的管理體制十分復雜， 衛生部、農業部從中央到地方是分級管理；質檢部門、工商部門和食品藥品監督部門，中央和省一級屬于分級管理，而省以下屬于垂直管理。監管部門之間管理體制不一致加大了協調的難度，可能造成執法行動難以達成統一[3]。另外，地方政府未必完全執行中央政府的政策，因為在現有以地方經濟發展為主導的考核模式下，他們很有可能以犧牲監管責任來促進經濟發展。

1.4 分段管理造成監管鏈條斷裂

食品生產經營行為是連續性的，在一個環節發現的問題，往往需要在生產環節查源頭。實行分段管理，就需要監管部門之間的高度配合、密切協作。一旦配合不力，協調失衡，將延誤相關食品安全問題的處理。

1.5 食品安全標準混亂，檢測技術落后

食品安全歸根結底是質量問題，其核心是標準化的建設與實施[4]。國內標準名目繁多，存在交叉、重疊現象；與國際標準相比，存在較大差距。同時，我國食品質量檢測技術不高。目前許多地方技術設備陳舊，食品安檢人員素質偏低，在擔負高精度技術檢測重任時存在難度。

2 完善我國食品安全管理對策

食品是從農田到餐桌的產物，為保證安全，其安全管理應與這一生產鏈條相配套。要解決我國食品安全問題，必須做好這一系列配套管理。涉及管理過程的細化、優化，和建立權威可信高效的監管機構。

2.1 完善食品安全法律體系和安全標準體系

構建和完善我國食品安全法律體系應圍繞“食品安全”這一核心來建設。一方面應把握全球食品安全趨勢，借鑒國外先進的立法經驗和管理制度，擯棄經驗式、總結式的立法模式，增強立法對食品安全的的預見性，并隨形勢的發展及時修改，避免法律落后于經濟社會發展的現象。另一方面應明確各職能部門在法律體系中的地位和作用，能相互協調和補充，減少法律交叉和沖突，降低執法成本。特別避免各職能部門間角色不清，既制定政策法規、解釋政策法規，又執行政策法規的現象。

HACCP(Hazard Analysis Critical Control Point)是一種控制危害的預防性體系，用于保護食品防止生物、化學、物理危害的一種管理工具[5]，作為食品安全預防控制體系已被全世界認可和廣泛應用于食品安全生產。近年來，發達國家紛紛建立了從源頭治理到最終消費的監控體系以保障食品的安全，廣泛采用危害分析與關鍵控制點(HACCP)、“良好農業規范”(GAP)、“良好獸醫規范”(GVP)和“良好生產規范”(GMP)等先進的安全控制技術，對提高食品質量安全十分有效。在考慮國情的前提下，我國應充分引進、消化、吸收這一系列的安全標準，加速食品安全的國際化進程。

2.2 建立健全食品的國家監督保證體系

(1)完善食品安全監督機構。監管機構是食品安全監督工作運行的載體，載體的合理性將最先影響運行過程的效率。針對目前監管機構存在的問題，提出以下建議：解決機構重復和管理盲區、理清各自職責、加強全程監管。

(2)建立統一、高效的食品安全監管體系，對食品供應鏈進行全程監管，特別注重建立實行食品溯源管理制度。食品安全溯源系統作為一種信息溝通的手段，在食品安全管理中發揮出重要的作用[6]。

其作用機制就是將從田頭到餐桌與食品質量相關的信息記錄下來，并能在相關主體間有效率地傳遞、實現共享，以克服信息的不對稱，便于管理者監管，消費者也可以隨時查詢。通過對生產、運輸和加工過程中相應的信息內容進行記錄，保證了產品從生產至最終銷售的全過程質量控制和質量安全可追溯， 從而幫助其有效地進行產品的在庫管理及品質控制。因此該項制度的意義在于：給予消費者知情權、強化了產業鏈各企業的責任、事先預測危害的原因與風險的程度，從而通過管理將生產過程中的風險降至最低水平。

(3)設立食品安全風險評估機構。食品安全風險貫穿食品供應鏈的全過程。國際經驗表明，要實現效率的最大化，必須以危險性分析為基礎，明確管理重點，把資源配置在那些高風險的食品或危害之上。

食品安全風險評估機構應屬于第三方機構。風險評估和風險管理在機構上相分離，以便與政治、經濟和集團利益脫鉤[7]。國外建立的食品安全風險評估機構有很好的典范，諸如：歐洲食品安全局(EFSA)、聯邦風險評估研究所(The Federal Institute for Risk Assessment， BfR)、日本食品安全委員會等，可作為參考。

2.3 加強食品企業的自身管理

政府職能部門的監督雖然可以發現食品生產中的問題，但由于客觀上的監督不力，且沒有充分調動企業的積極性和主動性，對食品企業安全生產的抽檢將受限于頻率、范圍、真實性等的限制。

自身管理是《食品安全法》規定的企業必須履行的義務。企業自身管理包括從原料進廠、成品出廠、銷售的綜合管理，這其中涉及了產品和生產工藝、過程的雙重控制。生產經營者除具備科學的配方、先進的工藝、完善的衛生設施外，還應有配套的質量標準認證體系，如：危害分析和關鍵控制點分析(HACCP)、良好生產規范(GMP)、良好衛生規范(GHP)體系、全面質量管理(TQM)、ISO9000系列質量標準體系等。認證已不僅是促進企業和其他組織提高管理與服務水平，保證產品質量，提高競爭力的可靠方式，同時也是從源頭上確保產品安全、規范市場行為、指導消費、保護健康的戰略性選擇。

2.4 構建系統的食品安全教育培訓、推廣體系

2.4.1 食品行業從業者培訓

食品行業從業者職業技能、職業道德、食品安全意識高低直接決定食品安全狀況。目前，食品企業一線從業人員素質普遍偏低，包括農民工在內的一線工人多數并未接受基本的食品安全生產培訓。因此，可考慮設立食品衛生安全教育培訓合格準入制度，考核合格者方可上崗；并且定期進行培訓考核。

2.4.2 培養高質量食品安全專業技術人才

依托各大高校培養食品企業安全技術人員、風險評估機構等設計食品安全領域所需高級人才。目前，中國農業大學、浙江大學、西北農林科技大學等眾多重點高校都設立了該專業方向的碩士、博士點，培養該專業的高級研究人才。

2.4.3 加強對公眾的食品安全宣傳教育

相關監管部門可通過廣播、電視等公共媒體加大食品安全知識宣傳推廣力度，提升消費者的防范意識和知識水平；同時，也應發動公眾參與食品安全監管，遇到問題食品積極投訴、舉報，進一步完善食品安全信息通報制度，實現食品安全全民共管。

[1] 袁玉偉.警惕有害物質,科學控制食品安全[M].北京:海洋出版社,2003.

[2] 李靜.中國食品安全監管制度有效性分析——基于對中國奶業監管的考察[J]．武漢大學學報,2011,64(2).

[3] 黃丹丹.我國食品安全監管機構的問題及對策[J].法制與社會,2010(1).

[4] 王中亮.我國食品安全管理的問題與對策[J].經濟縱橫,2007(11).

[5] 孫斌.食品安全管理存在問題及其對策研究[J].中國安全科學學報,2006(11).

[6] 周應恒,張蕾.溯源系統在全球食品安全管理中的運用[J].農業質量標準,2008(1).

[7] 陳君石.風險評估在食品安全監管中的作用[J].農業質量標準,2009(3).